中歐雙邊投資協定談判的主要挑戰及應對

[摘 要]中國—歐盟雙邊投資協定是目前中國參與談判的最重要的區域經濟合作安排之一。隨著近期雙邊領導人在會晤上的積極表態，已經歷時五年的談判在今年進入了新階段。中歐達成雙邊投資協定既符合中國對外開放國策的要求，又能為全球經濟環境帶來良性影響和示范效應。當前雙方在市場準入、競爭中立、投資者—東道國爭端解決機制等議題上仍存有分歧。在審慎考慮國情的前提下，中國有能力在協議談判中進一步深化對外開放格局。

[關鍵詞]中國;歐盟;雙邊投資協定;對外開放

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08.075

1 引 言

2013年11月，中國和歐盟宣布啟動雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaty，BIT）談判，目標是在中國與歐盟成員國已簽署的投資保護協定基礎上，盡早達成一個更高水平、涵蓋投資保護和市場準入的協定。雙方對于中歐BIT寄予了諸多期許。作為中國進一步推動投資自由化和深化對外開放的重大舉措，中歐BIT談判會對中國的對外投資產生深遠的影響，同時能夠有力地完善全球投資市場體系。在當前中國企業加速“走出去”的背景下，達成中歐BIT能夠全方位地完善中國的對外投資治理框架，為中國的企業和資本創造更為廣闊的國際市場空間，同時也為來華資本提供更加公平的競爭環境。正因如此，中歐雙方的企業和相關方都迫切希望盡早達成協議。

中歐雙方互為重要的合作伙伴，彼此貿易投資往來密切，而雙邊經貿合作框架的缺位使得雙方企業的跨境投資和經營存在較大的不確定性，一定程度上限制了雙邊經貿往來。進入2018年以來，作為全球最大經濟體的美國頻頻對外發難，挑起經貿摩擦，原本趨于復蘇的國際經濟局勢再次遭受沉重的打擊。在此過程中，中國首當其沖，特朗普政府已經對中國開啟了多輪加征關稅流程，雙邊貿易摩擦愈演愈烈。歐盟雖然是美國的傳統盟友，但美國對其態度同樣十分激進，對此歐盟也承受著巨大的外部壓力。無論是中國還是歐盟都亟需尋找突破口，以緩解來自美國的沖擊。結合上述分析，加速談判步伐、盡快達成雙邊投資協議，對中歐雙方而言，既符合各自發展需求，又能夠抵御外部壓力，可謂一舉多得。

有鑒于此，本文接下來對目前中歐BIT談判中的主要分歧進行介紹，在分析歐盟立場的基礎上，結合中國的現實情況和發展需要提出應對思路，力求為推動談判前進提供有益借鑒。在內容安排上，本文首先對中歐雙邊投資現狀、中歐BIT談判的歷程和目前的進展進行詳細介紹，接下來分析雙方談判中具有挑戰性的議題以及在這些領域歐盟方的談判訴求，然后是對中國的應對建議，最后做總結。

2 中歐雙邊投資現狀及BIT談判進展

中國和歐盟均屬全球重要的跨境投資來源地和目的地，聯合國貿發會《2018年世界投資報告》顯示，2017年流入歐盟和中國的外商直接投資額分別占全球FDI流入量的21.2%和9.5%，同期兩個經濟體的FDI流出量分別占全球總量的30.5%和8.7%。相較之下雙方之間的互相投資規模十分有限。中國商務部數據顯示，2017年歐盟對華實際投入外資金額占中國實際使用外資總額的6.7%;而在歐盟統計局公布的數據中，歷年中國對歐盟直接投資額在歐盟外資流入總額的占比僅為1%左右。總的來看，中歐雙邊投資往來水平還比較低，雙邊投資規模同二者在全球投資市場中的地位并不相符，存在很大的增長空間。

2013年11月，在第16次中歐領導人會晤期間，雙方正式宣布啟動中歐BIT談判。2016年的第九輪談判中，雙方對協定的范圍達成一致意見，開始以合并文本為基礎，推進實質性文本談判。至2018年7月，雙方已經完成十八輪談判。7月16日，在第二十次中國歐盟領導人會晤上，中歐雙方交換了清單出價，同時雙方領導人為談判提供了政治指導，會晤的聯合聲明中提到，雙方視正在進行的《中歐投資協定》談判為最優先事務，認定其為建立和維護開放、可預期、公平和透明商業環境的關鍵。以此為節點，談判進入新階段。

3 談判的主要挑戰及歐盟訴求研判

按照雙方的設想，中歐BIT應當是一個覆蓋議題廣泛、自由開放、公平透明的高水平、現代化的雙邊投資協定。此前中國簽訂的投資協定距離這樣的標準存在很大的差距，在市場準入方面采取準入前國民待遇+負面清單管理模式對于中國而言是全新的課題，許多現代化議題，如國有企業競爭中立、環境保護、勞工保護等也從未出現在過往中國參與的貿易投資協定中。歐盟方面希望通過談判減少在華投資障礙，促進雙邊投資流動，同時強化中歐在華投資的保護水平，提高法律透明度和確定性。結合雙方的訴求以及現實情況，談判對于雙方尤其是對中國而言存在很大的挑戰。具體來講包括以下幾個方面。

3.1 市場準入

市場準入是中歐BIT談判的核心議題。據此前公布的信息，協定將采用“準入前國民待遇”加“負面清單”的投資準入模式。“準入前國民待遇”是指東道國允許外國投資者和國內投資者一樣，在某一個行業享有相同的準入條件，這一概念與目前中國采取的“準入后國民待遇”相對，后者即指外國投資者在企業設立后才可以和本國投資者一樣根據東道國的法律法規進行經營。“負面清單”指的是雙方約定一份清單，除該清單中所限制或禁止的行業外，外國投資者可以無需審批，直接進入中國相關行業進行投資，也即法無禁止即可為。兩者結合起來，“負面清單”中列舉出了不適用國民待遇的行業例外，除此之外的所有行業和部門均自動獲得國民待遇。

迄今為止，中國在已簽訂的雙邊投資協定中并未納入對于市場準入的實質性承諾，多數情況下，外資進入是遵循中國在WTO框架下的服務貿易協定（GATS）“正面清單”開放承諾以及有關外資準入的中國國內法（主要是《外資投資產業指導目錄》），“準入前國民待遇”加“負面清單”的市場準入談判模式還處于探索階段。就目前雙方的市場準入水平來看，歐盟市場的開放度很高，外資進入自由，極少有限制外資進入和對外資差別對待的領域。而與歐盟在內的發達經濟體相比，中國的外資開放水平較低，甚至低于很多發展中經濟體。2017年OECD面向全球68個主要經濟體發布的外商投資限制指數顯示，我國在這些經濟體中的整體限制程度排到了第四位，外商限制水平僅低于菲律賓、沙特阿拉伯和緬甸。因此在準入方面談判實質就是中國能在多大程度上開放外資市場。歐盟會傾向于盡量縮短負面清單長度，同時近期歐盟頻繁提出要中國接受“對等開放”的原則，讓歐盟和中國的企業在對方市場中能夠擁有對等的準入權限。在開放部門方面，歐盟希望中國減少在電信、交通、醫療和商業服務等行業的進入壁壘，大幅度開放中國服務市場。但是目前雙方很多部門的發展水平仍存在明顯的差距，這種情況下中國勢必難以接受歐盟的“對等開放”訴求。因而克服在市場準入方面的分歧是一項巨大的挑戰。

3.2 “公平競爭”原則與國有企業“競爭中立”

中國在構建“公平競爭”的市場環境問題上與歐盟不存在原則性分歧。但歐盟等發達經濟體在OECD框架下力推“競爭中立”概念，且其影響范圍有進一步擴張之勢。所謂“競爭中立”主要關注國有企業與私營企業受到的政策扶持與相應的市場行為問題。基于“競爭中立”的觀點，發達經濟體認為一國政府應對國有企業和私營企業創造同等的市場競爭環境，國有企業不應因享有政策傾斜而獲得額外的競爭優勢。一般認為，這些優勢來源于國家在稅收、信貸、補貼以及監管程序及要求等方面給予國有企業的特殊對待。

一直以來，歐盟對中國市場的“不公平競爭”環境頗有微詞，尤其是對中國的國有企業有較大的不滿。中國歐盟商會每年發布的《歐盟企業在華建議書》均提到“不公平競爭”是歐盟企業在華經營面臨的一個主要問題，認為來自中國政府的補貼政策是“中國國有企業和外國企業競爭實力差距的突出因素”。歐盟希望在雙邊投資協定中納入體現“競爭中立”的內容，規范國有企業的經營，為雙方企業創造一個“公平的競爭環境”。毫無疑問，歐盟希望通過“競爭中立”平衡國有企業和私營企業的競爭力，而這一標準的引入對中國國有企業當前的運作模式和地位會帶來很大的沖擊。

3.3 投資者—東道國爭端解決機制

設定投資者—國家爭端解決條款的目的在于提高對資本輸出方的投資保護水平。就目前中歐雙向投資同步發展的情況而言，這一條款的存在對雙方均有利。根據國際投資爭議的仲裁機構——國際投資爭端解決中心（ICSID）公布的信息，由全球投資者發起的總計701件投資爭端訴訟案件中，超過370件的發起方來自歐盟成員國，但在與中國的投資關系中甚少出現。中國也在這一領域積極探索，在最近幾年達成的中加BIT和中澳FTA中均對此做出了詳細的規定，締約方義務、條款約束力和歐盟最新簽署的區域貿易投資協定中的相應安排類似，中歐雙方在此問題上具備深入討論的基礎。

但投資者—國家爭端解決條款在應用過程中存在很多爭議。爭端解決中心擁有較大的自主裁量權，習慣基于個案情形仲裁，較少考慮國家立法意圖，因而會直接影響到一國公共政策的制定，削弱國家主權利益。對中國而言，如何確定仲裁程序及管轄范圍是談判的關鍵，尤其是在金融、環境等敏感行業和部門，出于國家安全的考量，中國可能會執行較嚴格的管制政策，與此同時，跨國投資者則可依據這一條款，挑戰此類政策，這對中國國內治理可能帶來一定風險。

3.4 環境、勞工等可持續發展條款

可持續發展條款主要由環境標準條款和勞動標準條款構成，設定此類條款是為了防止締約方及市場經營主體為獲得競爭優勢而降低環境和勞動標準，多見于發達國家參與的貿易投資協定中。歐盟境內對勞工和環境方面設定了較高的標準，在規范企業的勞工和環境義務上形成了完備的法律制度，這一優勢也延伸至處理對外經貿關系的訴求中。按照歐盟此前的實踐，中歐BIT也會涵蓋勞工與環境標準等社會與環境條款，且這些條款需要具備很強的執行力，會要求締約方從國內法層面落實相應的承諾。

從實際情況來看，中國在社會環境等領域的法律制度還有所欠缺，并未形成成熟、健全的治理體系。中國與其他經濟體簽署的經貿協定中，已經開始載入可持續發展條款，但大多僅具有“軟法”特征。如果在這些領域出現了爭端，只能通過磋商解決，而不能訴諸具有準司法性質的爭端解決機制。基于現有安排，中國在適應歐盟關于可持續發展議題的硬性約束方面存在一定的困難，需要做出較大的調整。

4 對中國的應對建議

中歐BIT談判符合對外開放國策的要求，而歐盟的訴求在一定程度上也與中國的發展方向并行不悖。習近平主席在2017年參加達沃斯世界經濟論壇期間，公開宣布中國堅定支持經濟全球化，承諾將進一步放寬外資準入，創造公平的競爭環境，使中國市場更加透明化、監管合理化。同時，在當前美國蓄意挑起對華貿易摩擦、國際貿易投資市場環境趨于惡化的現實背景下，通過深化同歐盟的投資治理合作，加快推進中歐BIT談判，為中國和全球經濟開放融合打開新的窗口，打造突破口，既符合中國的立場，又能為歐盟和全球其他經濟體帶來積極的影響和示范效應。

第一，對于外資市場準入，中國一直在進行改進和調整。2017年發布的全國《外商投資產業目錄》首次公布了外商投資產業負面清單，明確提出了不設置外資準入特別管理措施，“內外資一致”，實質上已經開始在國內推行“準入前國民待遇”加“負面清單”的外資管理模式。2018年進一步將外商投資受限的產業由63條縮短至48條，大幅放寬了金融業和汽車制造業等對外開放水平。目前來看，中歐BIT潛在的“負面清單”部門較為集中，如果遵循歐盟“對等開放”原則，中國應在考慮國內企業對外投資需求和能力、權衡產業利益的基礎上，提出一份雙方均能接受的“對等”清單，而不必追求過度開放。

第二，對于“公平競爭”原則，歐盟關注的對國有企業“競爭中立”原則與中國國有企業的改革方向在一定程度上并行不悖。這一問題更多的牽扯到國內改革，不建議為迎合談判需求改革步伐過快。中國可從國有企業功能界定與分類入手，結合協議中的市場準入承諾，將競爭性的國有企業及相關部門推向市場，與民營企業和外資企業同臺競爭，對公共服務和自然壟斷行業的國有企業予以保留。

第三，對于投資者—東道國爭端解決機制，中國須在敏感領域設定例外，保留一定的政策空間。針對環境、勞工等中歐標準差別較大的領域，一方面要考慮國情，堅持合理的主張，避免義務過重;另一方面可以借此契機倒逼國內改革，尤其是中國近兩年環境保護的標準和執法力度有了顯著提升，在中歐BIT中引入較高的環境標準可進一步強化國內規制水平。

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[作者簡介]曹鴻宇（1993—），男，河北保定人，博士生，研究方向：世界經濟。