事業單位巡視巡察政策變遷及管理視角拓展與啟示

郗殿煜

[摘 要]黨的十八大以來，我國一直致力于服務型政府管理的建設，在發展經濟的基礎上，特別要大力發展社會事業和公共事業，為人民群眾提供更多更好的公共產品和公共服務，同時加強社會管理與廉政建設，以實現高成本審批型政府向高效率服務型政府的轉變。事業單位作為公共產品和公共服務的提供者，為了適應新形勢下政府職能的轉變，有必要提高內控水平，完善內控政策制度，以有效地防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率。文章著重以巡視巡察演進及工作實施為著力點，考察在政策制定及內部防控上的制度管理個遷，找出事業單位面臨政策變遷的矛盾及困境，并提出實施措施。

[關鍵詞]事業單位;巡視巡察;政策變遷;管理視角

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.098

1 歷史上巡視制度與我黨巡視制度相互聯系

我國巡視巡察制度萌芽于原始社會[1]，形成于漢代，完備于盛唐，強化于明清，其發展經歷了漫長的歷史過程，一直是統治階級強化其統治地位的有效監察手段。

中國共產黨巡視制度是為強化黨內監督、嚴肅黨的紀律、改進黨的作風而建立的一項監督制度。中國共產黨巡視制度雖然與歷史上“遣吏巡行”的御史制度有著本質的區別，但在其某些功能和結構上都呈現出明顯的制度慣性。

在功能方面，中國共產黨巡視制度繼承了歷史上“遣吏巡行”御制度的“千里眼”“順風耳”功能。中國共產黨巡視工作派遣巡視組，把發現問題、強化震懾作為主要任務，著眼于對地方領導班子及其成員的監督，維護黨的團結統一，維護中央權威，保持中央政令暢通，遏制地方官員腐敗。

2 黨的十八大以來巡視巡察管理制度建立脈絡

2012年11月，黨的十八大報告提出要健全紀檢監察體制，完善派駐機構統一管理，更好發揮巡視制度監督作用。十八大通過的《中共中央紀律檢查委員會向黨的第十八次全國代表大會的工作報告》則對此進行了明確要求和部署。

2013年11月，中央制定的《中央黨內法規制度工作五年規劃綱要》明確提出，要“修訂《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，充分發揮巡視工作發現問題、形成震懾的重要作用”。

2015年8月頒布的《中國共產黨巡視工作條例》（簡稱《條例》）充分吸收了巡視工作實踐創新成果，進一步明確了巡視工作定位，并對機構和人員、巡視范圍和內容、工作方式和權限、工作程序、紀律和責任等作出了明確規范。

2015年年底，中央巡視工作領導小組成員、辦公室主任黎曉宏提出將探索建立“巡察制度”，推動巡視工作向下延伸。接著，中央要求“探索市縣巡察”，巡察的工作重點是找出發生在群眾身邊的“四風”和腐敗問題。全國多個地方開展了巡察制度探索，盡管具體模式和措管理施略有不同。

2016年，巡視和巡察相結合，形成全國“一盤棋”。2017年，要嚴肅查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題，擴大巡察覆蓋面，加強對問題反映集中縣鄉的督查，維護廣大群眾切身利益。實現巡視和巡察的結合，這既是2017年的工作重點，也是巡視和巡察工作的發展方向。各地將按照中央的部署，在原有探索和經驗總結基礎上，更加深入地開展巡察工作，推進巡察向基層的縣鄉延伸、向不同部門延伸，并推動巡察工作進一步制度化、科學化。

3 巡視巡察政策及管理方式變遷現實路徑及措施

通過縱覽中外學者的研究成果可以看出，由于研究內容的側重點不同，也由于特定國家政治、經濟、文化、社會等條件的不同，對公共管理政策的理解不同，尤其對巡視制度及管理方式變遷研究較少，盡管不是以全面的視角來了解公共政策，但無論怎么說都給我們一個獨特的途徑。[2]

（1）政策及管理方式變遷均衡特點彰顯。政策的實施往往是一個均衡向另一個均衡變動的過程，由于對政府巡視巡察制度剛剛確立，許多做法和實施方式沒有更廣泛的成功經驗，巡視改革走上漸進性完善軌道。

（2）制度管理變遷具有路徑依賴。巡視巡察變革同樣表現出路徑依賴的特怔，相關制度的每一次“邊際調整”，都是圍繞著環境責任確立和責任追究展開，形成“邊際上的持續的漸進變遷 ”。[3]

（3）巡視巡察及管理方式政策變遷優劣明顯。政策出臺具有即時性，不可能面面俱到;政策宏觀管理目標要素能夠基本滿足，但中央的巡視監管和審計意識要求上還要進一步加強;有些管理政策滿足了檢查整改的目的，但在具體的實施操作和管理政策理解和現實目標統一性上還有待加強;政策評價欠缺，致使內控制度實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節難以及時發現和防范。

4 加強行政事業單位內控管理制度建設的措施

（1）提高政策宏觀管理控制意識。在政策管理制度制定之初，從政府宏觀角度應當慎重，在考慮到社會利益同時應當照顧到均衡性對政策環境的影響。從微觀基層角度，無論是單位負責人還是經辦人員，都要充分認識政策制度的重要性和必要性，尤其是單位負責人，更要高度重視單位內控制度的建設，要加強政策正面宣播力度，避免上級與實際操作不同理解，誤導政策正確的實施，應對事業單位負責人以及內控的有關人員加強培訓教育，增強他們對內部控制的全面系統的認識和重視，只有這樣內部控制才能在事業單位中落實好，才能形成領導帶頭、人人參與的局面，確保內控水平不斷提升和內控體系不斷健全。[4]

（2）進一步規范和完善政策制度監管。行政事業單位管理政策控制要結合本單位的實際情況，本著全面性、重要性、制衡性和適應性的原則來制定和實施。政策制度的內容，要從兩個層面來看，單位管理層面上，有組織架構、工作機制、崗位人員、財務信息和科技手段等;業務層面上，有預算業務、收支業務、政府采購、資產控制、建設項目等，在具體實施過程中做到分離，單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離;過程分離，決策過程、執行過程、監督過程相互分離、相互制約;崗位分離，決策審批與執行、執行與監督檢查、決策與監督檢查相互分離，即授權批準、業務經辦及審核監督分離。要實施全面、全員和全過程控制，突出重點，關注高危領域，做到不相容職務相互分離，與時俱進，不斷優化、完善的內控制度能夠起到事前防護、事中調節、事后反饋、檢查和評價等多方面的功能與效果。

（3）做好政策評價與監督。在建立健全政策法規的基礎上，必須加強監督檢查工作，加大考評問責力度，上下級要指定專門部門或專人負責政策有效性進行評價，并出具政策監控控制評價報告。 同時在政策執行的有效性上，要成立內審部門，定期或不定期檢查單位管政策管理和機制的建立與執行情況，及時發現問題并提出改進建議，在加強內部監督的同時，也要加強外部監督，建立健全由財政、審計、監察等部門的協調機制，協同推進政策控制建設與監督檢查工作，將單位內部控制建設納入制度化、規范化軌道。總而言之，新形勢下，進一步加強行政事業單位內控制度建設是社會經濟發展的必然趨勢，事業單位的內控管理制度建設是一項系統性強且復雜的工程，想要保證其健康、高效、有序的發展，就需要我們不斷地提高內控意識、自身素質，刻苦鉆研理論政策、業務知識，更新理念，有效防范舞弊及腐敗現象的發生，保證國有資產的安全完整，更好地面對新時期新形勢下的挑戰，從而有力地推動我國經濟、政治的穩定發展。

參考文獻：

[1]袁悅平.巡察制度的歷史考究與巡視制度的借鑒[J].湖南廣播電視大學報，2007（4）：87-89.

[2]傅廣宛，李志強，趙翊武，等.我國公共公共政策量化分析范式的變遷研究[J].行政科學論壇? 2015（4）：15-18.

[3]劉開君.公共政策變遷間斷一平衡模型的修正及應用——兼論新中國科研政策變遷的漸進與突變規律[J].北京社會科學 2016（11）：113-120.

[4]王曦陽，王偉杰.淺析公共政策內涵的視角變遷[J].公共管理，2006（8）：10-11.