關于公立醫院采購規范化操作的思考

張嫻

[摘 ?要]在醫改大背景下，隨著全國醫藥衛生體制改革的推進，對公立醫院的管理能力提出了更高要求，公立醫院如何貫徹實行政府采購法和招投標法，如何實現《行政事業單位內部控制規范（試行）》中采購業務層面的內部控制，對于公立醫院的發展至關重要。本文介紹了加強公立醫院采購規范化的特點與現實意義，從四個方面分析了公立醫院采購業務規范化操作方面存在的問題，并在此基礎上，針對存在爭議的問題提出相關的對策建議。

[關鍵詞]公立醫院;政府采購;公共衛生

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08

1 ?加強公立醫院采購規范化的現實意義

公立醫院是我國公共醫療的主體，承擔著社會基本醫療保障和公共衛生服務的責任。醫院運營成本不僅關系到醫院的生存發展，也影響著廣大人民就醫費用的負擔程度。而公立醫院的采購規范化，更是公立醫院加強內部控制，強化費用管控的重要舉措。

1.1 ?公立醫院采購的主要特點

首先，公立醫院采購具有限制性。作為國有事業單位，其采購行為應該受到上級主管部門監督管理;其次，公立醫院采購具有復雜性。由于公立醫院收入來源復雜，除財政補助收入外，還包括醫療收入、科教項目收入、捐贈收入、對外投資收益等，公立醫院采購行為的資金來源相應較分散;最后，公立醫院采購具有合法性。公立醫院作為差額撥款事業單位，采購行為應遵守《政府采購法》及《招投標法》等相關法律的規定。

1.2 ?公立醫院采購規范化的意義

醫院物資采購是影響醫院運營成本的重要因素，因此，公立醫院采購規范化，是公立醫院成本管控的關鍵環節，也是公立醫院內部控制的重要組成部分，更是公立醫院開展行風建設與黨風廉政建設的重要一環，對提高醫院效益，提升公立醫院的核心競爭力有著重要意義。

2 ?公立醫院采購現狀存在的主要問題

2.1 ?采購范圍存在不規范性

《政府采購法》第2條規定，在中華人民共和國境內進行的政府采購適用政府采購法。

對于應納入政府采購的項目，公立醫院在實務中存在著并未全部納入的情況。例如，對納入集中采購目錄的采購項目，并未按規定實行集中采購，往往存在自行采購的情況。究其原因，一是未能做好政府采購預算與計劃管理，發生采購事項來不及按政采程序采購，匆忙中買了再說;二是對政府采購目錄的分類管理要求掌握不到位，以上海地區為例，碎紙機、照相機、防病毒軟件都是在目錄內的，在執行中卻往往有疏漏;三是對財政性資金理解不到位，認為醫院自籌資金的采購不適用政府采購法。

2.2 ?采購方式與采購程序存在不規范性

根據《政府采購法》以及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的規定，政府采購方式包括6+1種，其中公開招標、邀請招標為招標方式，其余屬于非招標方式，有著各自的適用范圍及采購程序。

政府采購對采購項目的采購方式、采購程序都有著嚴格規定，在具體實施中，往往存在未能按要求嚴格履行的情況。常見現象包括：

2.2.1 ?進行院內自行招標，但醫院并未滿足自行招標條件

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第九條規定，采購人自行組織開展招標活動的，應當符合兩個條件：一有編制招標文件、組織招標的能力和條件;二有與采購項目專業性相適應的專業人員。

由于編制招標文件有嚴格要求，商務標、技術標有很多細致的規定，評標專家的確定、公示期限等招標流程也有很具體的要求，有些中小型公立醫院實際并不具備“編制招標文件、組織招標的能力和條件”，但是依然在自行組織開展招標活動，導致招標過程不規范，引來質疑、投訴乃至舉報。

究其原因，一是對自行招標的要求沒有很好掌握，誤以為自行招標的要求不高，可以自己操作;二是為了節約委外招標的時間、費用;三是中小型醫院往往沒有專門的采購中心，只有采購歸口管理部門，對招標等專業性較強的工作缺乏足夠的人力資源來進行規范操作。

2.2.2 ?擅自擴大競爭性談判、單一來源的適用范圍

《政府采購非招標采購方式管理辦法》第27條規定，規定了可以采用競爭性談判方式采購的四種類型;《政府采購法》第31條規定，也規定了可以采用單一來源方式采購的三種情況。由此可見，競爭性談判和單一來源的采購方式有著嚴格的適用條件，但是在實踐中，存在著適用范圍擴大化的情況，尤其是單一來源采購，很容易變相成為指定供應商采購，增加了公立醫院采購的舞弊風險。

2.3 ?政府采購項目執行力度不均衡

政府采購的對象包括貨物、工程和服務，公立醫院實行政府采購， 往往存在執行力度不均衡的情況，對設備、工程類政采執行較好，而服務類水平不一。筆者在采招網查詢2018年9月底上海醫院采購公告情況100例，其中大多數屬于設備類，公告內容中服務類占14%，不到設備類1/3，遠低于采購頻率的基礎值。

2.4 ?政府采購實務中存在相當多的爭議問題

（1）使用自籌資金、專項配套資金的采購是否適用政府采購法存在爭議。《政府采購法》規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的和采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。《政府采購法實施條例》第2條規定，財政性資金是指納入預算管理的資金。國家衛生計生委辦公廳于2015年3月發布《公立醫院預決算報告制度暫行規定》，第3條規定，醫院所有收支應當全部納入單位預算統一管理。 筆者認為公立醫院的資金，不論是財政撥款，還是自籌資金、專項配套資金，都應該納入醫院預算統一管理，屬于政府采購法的管轄范圍。

而且，根據《事業單位國有資產管理暫行辦法》第四章的規定，事業單位國有資產的處置，要履行嚴格的審批手續，報主管部門、財政部門批準后方可處置，處置收入屬于國家所有。該規定不存在爭議，實務中公立醫院的的資產處置也都是按此規定執行。可見，自籌資金的使用結果-購入的資產，屬于國有資產，并不允許醫院自行處置。同樣道理，自籌資金的使用方式-采購方式也不同于一般民事采購，要受到相關法規制約，并不允許醫院隨意使用。

（2）公立醫院的所有采購項目是否都屬于政府采購項目存在爭議。根據《政府采購法》規定，集中采購目錄以內的和采購限額標準以上的采購才屬于政府采購項目。因此，將公立醫院中所有采購項目都列入政府采購項目，在實踐中存在非必要性。

（3）應公開招標而未招標所簽訂的合同是否具有法律效力存在爭議。依據《合同法》第五十二條規定，違反法律、行政法規的強制性規定的，合同無效。而《政府采購法》和《招投標法》都屬于全國人大制定的法律文件，具備強制性。所以，違反了《政府采購法》和《招投標法》，應公開招標而未招標，所簽訂的合同無效。

（4）所有單一來源采購是否都需要公示存在爭議。《政府采購非招標采購方式管理辦法》第38條規定，達到公開招標數額的貨物、服務項目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機構應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，公示期不得少于5個工作日。可見，需要公示的單一來源政采項目，需要達到公開招標數額，否則無需公示。

（5）詢價采購是否必須要獲取3家以上書面報價存在爭議。根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》規定，詢價采購流程至少包括：成立詢價小組-制定詢價通知書-邀請供應商-詢價-確定供應商-指定媒體公告-簽訂合同。對于不屬于政采項目的采購，詢價具體流程可按本單位規定執行。

3 ?加強公立醫院采購規范化操作的建議

（1）針對采購范圍不規范的情況，對納入政府采購的項目，公立醫院應當做到應納盡納。公立醫院應當按照本地區政府采購目錄的要求，選擇合規的采購方式。對于應急性采購，應加強采購計劃的管理，根據當年政府采購預算，實施有計劃的采購，減少過于頻繁的“應急性采購”，防止隨意采購的行為。

（2）針對采購方式、采購流程不規范的情況，公立醫院應當在本單位的內部控制制度中，對采購方式、采購流程的規定加以細化，形成明晰的流程和表單，強化各環節的審核。公立醫院應當對自身的采購能力、采購現狀進行風險評估，沒有能力自行招標的，應當委外招標;對于按規定要求公示的，必須在指定媒體公示，接受全方位監督，體現公立醫院采購公開公平公正的原則。尤其是單一來源采購，往往很難證明“只能從唯一供應商處采購”，通過公示，可以排除質疑，從而對公立醫院起到較好的證明和保護作用。

（3）針對政府采購項目執行力度不均衡的情況，應當對服務類采購加強管理。近年來隨著公立醫院的發展壯大，各類服務需求不斷增長，從傳統的物業、配送服務發展到信息化建設咨詢、管理咨詢、會務服務、衛生服務項目開發、業務外包等等，服務支出的比重日益增加。公立醫院應當改變重實物輕支出的觀念，合理選擇采購方式，規范采購行為。

（4）采購限額以下的非政采項目，屬于單位直接采購。公立醫院作為非營利法人主體，使用國有資金采購，應當按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》中采購業務層面的要求，做到公開公平公正同時兼顧成本效益。公立醫院應當制定符合醫院實際情況的采購制度，嚴格內部審核制度，規范采購行為。

（5）中小型公立醫院，資源不足，無力嚴格按政采程序開展自行招標、競爭性談判等采購行為，并且議價能力不強，不能全面、及時掌握價格信息，無法尋找到符合要求的供應商，也無法很好的開展供應商遴選、評價工作。建議參考教育條線成立基建中心的方法，在適當的時候，衛生主管部門是否可以考慮成立采購中心，按期發布大型醫療設備、高值耗材指導價，對目錄內的貨物（器械、試劑、藥品、高值耗材）、服務（會務、物業、配送）和信息化建設統一組織采購或提供指導意見。

參考文獻：

[1]吳龔，史安平，劉穎.醫療衛生機構政府采購規范化操作與審計實務[M].北京：企業管理出版社，2018.

[2]陳麗云.基于政府采購法實施條例的公立醫院政府采購業務內部控制探討[J].中國衛生經濟，2015（8）：87-89.