行政事業單位內部控制有效性與優化策略探究

李秀平

[摘 ?要]在市場經濟一體化、全球化的大發展時代，社會經濟發展對國家的經濟管理職能提出了更高的要求，建立健全行政事業單位內部控制體系，有利于提高行政事業單位管理水平，促進廉政建設，促進國家管理經濟職能提高，合理防范行政事業單位經濟案件的發生。本文從研究行政事業單位性質特點入手，分析了行政事業單位現行實現有效內部控制的方面以及在細化量化方仍然存在的某些風險薄弱環節，提出了加強內部控制有效性建設的優化組合對策，并進行客觀論述。行政事業單位的內部控制優化建設是一個不斷發展和完善的管理工作，進行優化調整的同時，既要保證內部控制的靈活性，又要體現它的嚴肅性、制度性。

[關鍵詞]有效內部控制 ??細化量化風險環節 ?優化組合策略

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08

隨著社會主義市場經濟建設的逐步推進和完善，對行政事業單位提供的公共服務職能也提出了更高的要求，為完善管理職能，國家在宏觀經濟管理中的路線、方針、政策方面不斷地建立和調整，以便為推動經濟發展提供科學的管理。為了更有效地服務于社會事務，樹立良好的管理形象，防止貪污腐化和舞弊現象的發生，配合廉政建設，需要加強行政事業單位的內控建設。強化行政事業單位內部控制有效性建設，在政府職能履行、廉政建設、提升社會影響力、社會資源合理化配置等方面會起到積極的推動作用。

1 ?行政事業單位特點及其給內部控制帶來的困難

1.1 ?行政事業單位特點及其內部控制管理困難

行政事業單位工作目標不同于企業，不是為了追逐利潤最大化，而是為了社會有序發展，對社會資源配置、公眾利益、國家安全等方面提供管理職能，行政事業單位開展內部控制工作能夠合理保證行政事業單位的管理活動能依法辦事、有效地使用財政資金和配置社會資源、對外提供真實準確的財務及非財務信息。行政事業單位內部控制既有資金資產方面的財務控制，也有權利制衡方面的非財務控制，具體來講，資金資產方面的財務控制是業務層面的控制，權利制衡方面的非財務控制是單位層面的控制。由于行政事業單位的管理職能與企業的經濟效益職能不同，非財務控制沒有確切的量化指標，在實際運行中不好約束和把控預防，容易出現事后諸葛亮的情形。

1.2 ?行政事業單位現行內部控制制度運行有效性的體現

財政部2012年發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，通過實施在預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、項目建設、合同等方面的控制措施，起到了很好的規避風險的作用。

（1）預算業務：加強了剛性約束，去掉了許多人為因素、增強了預算的嚴肅性。

（2）收支業務：將各項收入全部納入單位預算，嚴禁設立“小金庫”;強化支出標準，嚴禁不合理和非法開支，有效杜絕了腐敗行為 。

（3）政府采購業務：規范政府采購行為，采用公開競價等方式招標，保證采購業務在公正、公平的環境下進行，保證采購質量，有效發揮財政資金效能，合理規避了粗制濫造的工程項目。

（4）固定資產管理：清查資產，提高資產利用效率，對國有資產進行專門的統計和管理，建立資產臺賬，有效防止國有資產流失和進行合理管控。

（5）項目建設：重大項目的審核審批制度、可行性研究報告、具有資質的專業人員或中介機構的評審意見，都有效地防范了盲目上馬帶來的巨大財務風險。

（6）合同：合同是經濟業務事項的書面載體，體現了經濟活動的過程和成果，嚴格合同管理制度，對交易事項的風險可控性進行嚴密的跟蹤管理，及時發現訂立及執行中的各種風險，及時采取應對策略和措施，有效防范了經濟形成巨大的損失。

3 ?行政事業單位內部控制的風險薄弱環節

上述制度的實施，在經濟管理工作過程中，都起到了內控的防范作用。但是內控是個系統工程，在具體執行過程中細化量化方面仍然存在著有效性不能滿足管理要求，在內部控制建設方面也存在需要亟待完善的諸多問題。

行政事業單位在日常事務細化量化、業務流程管理方面，內部控制建設方面存在較為明顯的薄弱環節，具體來說現在以下幾個方面：

（1）組織架構設置及人員配置中，制衡機制運營效果差。行政事業單位有較完善的組織架構，但是存在機構多，辦事效率低;或者單位人員少，混崗、一人多崗和頂崗的現象，難免造成權責混雜，無法保證崗位職能效果的有效履行和制衡機制的發揮。業務流程多采用傳統模式，多年積累形成的處事習慣，不易打破，如打破會帶來新的不平衡，出現棘手問題，不好處理，增加不安定因素。

（2）審批制度限定。現行管理體制下 ，實行法人負責制，單位一把手對單位行政事務全權負責，大部分單位的財務支出實行一支筆審批，增強了單位負責人的責任意識，但是也可能產生大權獨攬現象，特別是一些重大事項和大額資金支付的審批，監督不力容易產生腐敗;行政事業單位對權利的監督制衡機制缺乏時效性，仍然需要完善。

（3）固定資產使用環節控制。行政事業單位的固定資產使用中，與企業不同，不與經濟效益掛鉤，主要是辦公設施，一般屬于自然損耗，實行政府采購制度之后，防范了購置環節風險得，而使用環節沒有得到足夠重視，普遍存在重購輕管現象，容易造成資產閑置和使用浪費現象，或資產利益流失。

（4）內控制度建設體系和監督機制不夠完善。內部控制是個系統管理工程，需要配有完善的管理制度和運行監督機制，國家層面出臺了內控指導制度，單位層面還沒有細化量化到日常的運營當中，仍然使用傳統的內控制度，沒有針對現代工作流程制定完善的內控工作制度，無法合理保證資金資產安全性與運行可靠性。

（5）信息技術控制利用。目前行政事業單位辦公基本上實現電腦化、信息化，但是沒有將內部控制流程嵌入到單位信息網絡流程系統當中，單位沒有及時與時俱進，建立相應的內控信息管理系統，不能將信息技術應用到控制方法、措施落實和監督機制中。

4 ?影響行政事業單位內部控制有效性的因素分析

（1）工作人員內控素養弱。工作人員思想意識薄弱，單位負責人有內控意識，但是管理策略上沒有發揮制衡性和制度建設不足、員工思想淡漠，感覺和自己無關，覺得風險和內控是單位領導和科長的事 ，國家管理層強調風險內控建設，加強制度建設，貫徹落實到基層又會流于形式，弱化了國家管理層面的初衷。

（2）控制制度先進性和控制過程科學性。

實際工作中，較多采用傳統的內控制度，傳統流程多，多年積累形成的處事習慣，沒有適時改進，隨著時代發展，過去有效的控制方法與手段對今天或將來不一定有效，所以內控制度建設需要與時俱進;加強對內控執行過程的監控，有利于對內控制度進行及時調整和動態管理，使內控制度不斷完善，精益求精，運行科學。

（3）組織架構的配置合理性。單位年齡大的員工不適應現代化的網絡辦公手段，年輕人一人多崗、頂崗的現象普遍發生，即使有較完善的組織架構，也無法確保崗位職能有效履行。一人多崗多職責 ，易于造成權責不清、辦事互相推諉、風險約束空白點等運行性問題，影響行政事業單位辦事效率，導致工作成效降低、增加風險隱患。

（4）監督評價的效果性。監督評價的效果只有反饋到工作中，指導工作改進，才有監督意義，否則會流于形式，削弱國家監管力度和威力。

5 ?行政事業單位內部控制的優化策略

有效內部控制，不是單純財務管理的控制，既有資金資產方面的財務控制，也有權利制衡方面的非財務控制。在現代社會經濟發展的要求下，行政事業單位做好內控管理工作，合理保證其工作有效性與運行可靠性，需要在以下幾個方面加強建設：：

（1）提高工作人員內控素養和增強風險意識。完善的制度，還需要人來完成，對各崗位各層及的員工進行內部控制培訓，增強風險意識，加強思想認識水平，提高人員軟實力，有自我約束意識，樹立風險和責任意識，讓內控建設貫徹落實到單位領導及每個員工的思想和行動上，使內部控制建設正真落實有效。

（2）制度措施落實的制衡機制。以制度約束人的行為，摒棄人管人的傳統習慣，行政事業單位保證內控工作的有效性，既要有單位層面的制衡，又要有業務層面的制衡，單位層面的制衡約束領導，業務層面的制衡約束員工，加強業務層面控制的同時，也要加強領導層面的權利約束。

（3）組織架構的優化調整。積極推進行政事業單位的改革力度，優化組織結構，充分發揮國家管理職能隊伍中人員的潛能，合理配置人力資源，加強內控制度體系建設和部門之間的協調配合機制，加強業務流程管理建設，讓內控管理在良好的制度框架下運行。

（4）風險評估與評價監督機制 。行政事業單位需要對風險有一定的認識，建立內部監督崗位或部門，發揮監督效能，對單位內部的業務領域以及管理領域進行流程梳理，找出可能存在的風險中心點，建立相應的風險管理和控制體系，全面規避與預防不同因素導致的風險。實際工作中，要維護評價工作客觀性與監督工作獨立性，增強監督的權威性與約束力，充分保證評價結果的有效指導作用。

（5）信息網絡工具應用。現代網絡信息時代，網絡信息與我們的工作生活息息相關，將現代信息技術應用到內部控制管理工作中，保證工作中數據傳輸的時效性、安全性以及保密性，確保為各項重大決策提供重要依據，確保信息安全傳送到相關工作人員手中，促進內控管理的信息化水平。

6 ?結 ?論

行政事業單位的內部控制優化建設是一個不斷發展和完善的管理工作，需要與時俱進，及時反饋運行中出現的新情況、新問題，進行優化調整，既要保證內部控制建設的靈活性，又要體現它執行中的嚴肅性、制度性。行政事業單位優化內控工作，是防范經濟管理活動風險的重要措施，既要有健全完善的管理制度，又要有優秀的人才去執行，還要利用現代化的信息工具，全員參與，配合監督，形成一個內控體系，廉政高效地辦理行政事業單位管理事務，提高行政事業單位的管理水平，提高政府的服務能力以及服務質量，樹立良好政府形象，滿足社會發展要求。

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