資本項目外匯管理中長臂監(jiān)管模式探索

侯丹

[摘 要]長臂管轄權(quán)起源于美國，近年來隨著反洗錢、反偷逃稅、反恐怖融資和打擊腐敗等方面國際合作的日益密切， 長臂管轄權(quán)的理念逐漸被更多國家所理解、接受并使用。文章在分析我國當前資本項目外匯管理面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，提出資本項目外匯管理中長臂監(jiān)管模式構(gòu)想以及具體措施。

[關(guān)鍵詞]長臂監(jiān)管;資本項目;外匯管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.055

1 我國資本項目外匯管理面臨的挑戰(zhàn)和應用長臂監(jiān)管的必要性

1.1 當前資本項目外匯管理面臨的挑戰(zhàn)

當前我國資本項目外匯管理面臨的挑戰(zhàn)主要有三方面：一是對外匯管理部門對跨境資本流動的監(jiān)管著重于單個交易環(huán)節(jié)，對主體交易行為全程監(jiān)管有待完善，比如對境外投資企業(yè)境外交易行為監(jiān)管。二是對業(yè)務監(jiān)管的連貫性不足。多個主體參與的關(guān)聯(lián)交易行為不能實現(xiàn)穿透式的監(jiān)管。三是對境外主體及境外交易的監(jiān)管存在“真空地帶”，而企業(yè)往往借此規(guī)避外匯監(jiān)管。

1.2 我國資本項目外匯管理應用長臂監(jiān)管的必要性

首先，長臂監(jiān)管是資本項目外匯監(jiān)管的必然趨勢。隨著國內(nèi)外資本市場不斷開放，跨境資本流動日益活躍，境內(nèi)外資本變動存在著千絲萬縷的聯(lián)系，外匯監(jiān)管勢必涉及部分境外主體及境外交易行為。加快資本項目長臂監(jiān)管方式探索，填補境外監(jiān)管盲區(qū)勢在必行。其次，長臂監(jiān)管是外匯管理部門職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。近年來，外匯管理部門職能發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，最重要的一點就是從關(guān)注具體業(yè)務轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注主體行為，建立長臂監(jiān)管模式，通過實行各項具體有效的長臂監(jiān)管措施，及時獲取主體行為動因、行為過程及行為結(jié)果等信息，更好地履行外匯監(jiān)管和風險預警職責。

2 長臂監(jiān)管模式的總體構(gòu)想

2.1 長臂監(jiān)管總框架

資本項目外匯管理長臂監(jiān)管應是在符合我國外匯管理基本法律法規(guī)、遵守通行國際規(guī)則前提下，根據(jù)我國外匯監(jiān)管需要，同時借鑒其他國家先進經(jīng)驗不斷探索形成的。它是一個全方位、多維度的立體監(jiān)管模式。從監(jiān)管主體的性質(zhì)看，不僅包業(yè)務辦理的企業(yè)、銀行，還應有與業(yè)務真實性、合理性密切相關(guān)的第三方機構(gòu)，如會計師事務所、境外銀行等;從監(jiān)管的時間節(jié)點看，不是僅對外匯登記、匯兌環(huán)節(jié)監(jiān)管，而是對業(yè)務主體行為的全程監(jiān)管，確保外匯業(yè)務的真實性、合規(guī)性;從監(jiān)管的空間行為看，不僅涉及主體的境內(nèi)行為，長臂監(jiān)管模式下更應注重對主體與境內(nèi)外匯業(yè)務相關(guān)的境外行為監(jiān)管。

2.2 應遵循的原則

借鑒國際長臂管轄權(quán)實行原則，結(jié)合我國資本項目外匯管理實際情況，提出以下幾點原則。

（1）國家安全原則。國家利益高于一切，任何威脅到國家安全的境內(nèi)外主體或行為，我國都應對其主張監(jiān)管權(quán)。

（2）最低限度聯(lián)系原則。不論交易行為發(fā)生地在境內(nèi)還是境外，交易主體是否為我國境內(nèi)居民，只要影響到我國國家利益或我國居民財產(chǎn)權(quán)益的交易主體或交易行為，我國都應對其主張監(jiān)管權(quán)。

（3）透明度原則。在長臂監(jiān)管模式下，透明度原則是指建立在相互信任基礎(chǔ)上的“雙向透明”，即被監(jiān)管主體應積極主動上報信息，監(jiān)管機構(gòu)主動公開監(jiān)管信息。

3 資本項目外匯管理長臂監(jiān)管的具體措施

根據(jù)長臂監(jiān)管的原則和框架， 針對目前我國資本項目外匯管理面臨的各項挑戰(zhàn)，提出資本項目長臂監(jiān)管具體措施。

3.1 建立完善的外匯信息報告制度

監(jiān)管經(jīng)驗表明，在目前資本項目外匯業(yè)務大多在銀行辦理的情況下，外匯管理部門不再直接面對企業(yè)，也就很難及時全面了解企業(yè)實際情況，因此建立各項資本項目外匯業(yè)務信息報告制度是外匯監(jiān)管的重要保障。如根據(jù)最低限度聯(lián)系原則和透明度原則等， 建議以主體延伸方式進行境外投資長臂監(jiān)管， 通過建立境外投資企業(yè)信息報告制度， 提高主體的透明度和監(jiān)管的穿透力。外匯管理部門應根據(jù)報告內(nèi)容就企業(yè)境外投資的真實性、資金用途與國內(nèi)相關(guān)部門備案的一致性進行持續(xù)的監(jiān)管。目前，我國境外投資外匯登記僅要求登記境外投資企業(yè)第一層即可，對于后續(xù)再投資境外企業(yè)沒有登記或是備案、報告等要求。建議外匯管理部門增加境外再投資報告制度，以年度境外投資企業(yè)存量權(quán)益登記（以前稱為境外投資企業(yè)年檢）為契機，讓境外投資企業(yè)將一年內(nèi)再投資情況進行集中報告，包括境外再投資企業(yè)基本情況、股權(quán)結(jié)構(gòu)、是否有再投資計劃等，一方面外匯管理部門可以完整了解企業(yè)后續(xù)投融資真實情況，另一方面也為外匯管理部門開展境外投資外匯核查提供有力數(shù)據(jù)支持。同時，將其涉及的境外企業(yè)名稱集中提取存放于系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，在外商投資企業(yè)外匯登記時將其外方股東名稱自動匹配，如與系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫內(nèi)境外投資再投資企業(yè)名稱匹配成功，則可以作為確定返程投資企業(yè)的重要依據(jù)。此外，還可建立“利潤處置報告制度”，以了解企業(yè)利潤匯出計劃和境內(nèi)滯留情況等。建立“境內(nèi)居民海外財產(chǎn)申報制度”，統(tǒng)計并監(jiān)測居民海外資產(chǎn)規(guī)模及變動情況， 打擊偷逃稅、洗錢等不法行為。

3.2 探索對境外銀行“隱性”的長臂管轄方式

隨著世界各國交往的日益密切， 為進一步維護我國國家利益， 保護我國公民的合法權(quán)益，建議遵循國家金融安全原則、最低限度聯(lián)系原則和透明度原則等，在尋求國際監(jiān)管協(xié)定之間的對等交換的同時，探索對境外銀行的“隱性”長臂管轄方式。對不配合我國監(jiān)管行為的金融機構(gòu)， 特別是中資銀行的海外分支機構(gòu)和外資銀行的境內(nèi)分支機構(gòu)， 進行必要的行政處罰和經(jīng)濟制裁。如強化對國際金融機構(gòu)的影響， 特別是境內(nèi)銀行的境外分行， 實現(xiàn)對內(nèi)保外貸的長臂監(jiān)管。目前我國銀行內(nèi)保外貸業(yè)務的貸款方多為境內(nèi)銀行的境外分行，境外企業(yè)在境外的生產(chǎn)經(jīng)營活動由于貸款資金擔保方為境內(nèi)銀行而產(chǎn)生最低限度聯(lián)系，依據(jù)最低限度聯(lián)系原則和透明度原則，要求境外銀行嚴格監(jiān)督擔保貸款使用合規(guī)性以及賬戶資金異常變動，并及時提示境內(nèi)擔保銀行內(nèi)保外貸履約風險。如果境外銀行沒能盡職履行相關(guān)責任，則對其境內(nèi)銀行總行進行通報，性質(zhì)嚴重的將其列入“黑名單”，限制與其有關(guān)的境內(nèi)外匯業(yè)務，如禁止該境外銀行為貸款方的內(nèi)保外貸業(yè)務等。

3.3 建立部門間信息共享長效機制

近年來，外匯管理從“事前審批”轉(zhuǎn)向“事后監(jiān)管”，這其中便隱含著外匯管理著眼點從“審批匯兌業(yè)務環(huán)節(jié)”雙向延伸至“主體行為全程監(jiān)管”，最終落腳點為防范跨境資金流動風險。長臂監(jiān)管是外匯監(jiān)管風險預警職能的必然要求，在資本項目外匯管理中為了更好地履行外匯監(jiān)管風險預警職能，就需要找準風險點，在長臂監(jiān)管原則下將外匯監(jiān)管著眼點向前向后雙向延伸，而不是僅僅停留在業(yè)務發(fā)生節(jié)點上。這就需要外匯管理部門與外匯業(yè)務所涉及的上下游相關(guān)部門建立數(shù)據(jù)交換、信息共享的長效機制，形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管效率。如外商投資企業(yè)利潤來源合理性及分配情況、是否存在歷年累積利潤集中匯出風險，目前外匯管理部門主要通過外商投資企業(yè)年度存量權(quán)益登記獲取信息，其及時性和真實性難以保證。而利潤分配的前提是完稅，外匯管理部門與稅務部門扮演著利潤匯出業(yè)務鏈條上的“出納”和“會計”角色，理應建立長期數(shù)據(jù)核對、信息共享制度，外匯管理部門可以在利潤完稅第一時間獲取外方在境內(nèi)新增權(quán)益，為后續(xù)利潤來源核查以及利潤集中匯出風險監(jiān)測提供有力支持。

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