由行政行為引發的學區房交易市場風險問題探析

[摘 要]《顧某訴教育局重新劃分施教區案》提出“就近入學”不等于最近入學，不能以入學兒童戶籍地和學校的直線距離作為劃分學區的唯一原則。從學區劃分行政行為的效果層面思考，沒有了最直觀的“最近”標準，學區劃分行政行為的合法性和合理性的判斷將更為復雜。以“最近”為主要標準產生的學區房交易市場面臨更多風險。行政行為引發的不利后果主要有學區變化和落戶年限變化兩種情形。通過行政裁量過程的分析有利于作出更理性的購房決策。行政機關也應當通過優化優質教育資源的配置、嚴格學區劃分行政行為的決策程序、制定合理的學區劃分依據順位標準等方式優化學區劃分行政行為，降低學區房的交易風險。

[關鍵詞]學區劃分;就近原則;學區房交易風險

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.086

1 顧某訴教育局重新劃分施教區案的啟示

顧某訴建鄴區教育局的施教區劃分行為一案中，原告2015年達到小學適齡學齡，而其所住的小區十多年來一直派位到距離2.5公里以外的小學。在與其小區僅一條馬路之隔距離460米處有一所2013年新建的小學。按理2013年之后派位給新建的小學才符合“就近入學”的要求，但是區教育局施教區的劃分至今沒有作出相應調整。由此，原告要求判決撤銷被告2015年對新城小學北校區、南湖三小施教區劃分的具體行政行為，并作出重新劃分。

被告區教育局辯稱，“就近入學”不等于最近入學，不能以入學兒童戶籍地和學校的直線距離作為劃分學區的唯一原則。根據法律規定，劃分學校施教區要把握四個原則：一是應當保障適齡兒童在其戶籍所在地就近入學;二是應當根據當地的行政區劃;三是應當結合學校的布局;四是應當考慮適齡兒童數量和分布狀況，以最終保障每個適齡兒童接受義務教育的權利。區教育局作出的小學入學工作實施辦法系依法制定，程序和內容都符合法律規定的要求。

南京市建區人民法院駁回顧某的訴訟請求，南京市中級人民法院駁回上訴，維持原判。本案在裁判中正確把握行政訴訟合法性審查原則，提出“就近入學”不等于直線距離最近入學，而應綜合考慮學校分布以及適齡兒童、少年的數量和分布狀況：“廣泛聽取意見”的“廣泛”不一定及于每個相對人，行政機關有一定裁量空間。

本案的裁判理由和結果所帶來的啟示是，購買學區房時距離將不再是判斷所購房屋是否進入學區的唯一標準。入學政策分析和小區人口結構分析都將成為學區房交易時應當考量的因素。賣方應當配合提供相關的分析資料，買方也應當理性分析房屋功能的實現可能以及在交易條款中加強合同目的的協商。

2 學區劃分行政行為對學區房交易市場的影響

2.1? 學區劃分的改變

《中國教育報》曾公布的一組數據顯示，2015年北京大概有16萬人的潛在入學需求，但東城、西城和海淀三個區口碑最好的25所小學，只能接收大概5000名學生，供需出現嚴重失衡。入學政策每年都會有調整，但法律明確規定的“就近原則”不會改變。在相應優質學區有一套房子是最保險也幾乎是唯一的選擇。有些家庭為了購買高價學區房付出的甚至是一個家族兩代人的全部積蓄。但是每年變動的學區劃分總會存在學區房成為“非學區房”的風險。甚至隔一條路或者一條河將有重點學區和非重點學區之分。

2.2? 對落戶年限要求的改變

有些學區的規則是同等條件下根據戶籍所在地年限由長到短進行順位錄取。如石景山區教委公布的“2016年小學入學招生錄取順序”就規定出生即落戶在該區的優先于在該區落戶滿5年的，更優先于在該區落戶未滿5年的。由此可見，學區房的購買至少要提前5年的時間，購買人很難預測5年后的學區劃分政策，且很多家長甚至未能預想到5年后的今天會有政策變動的“可能性”。5年前“傾家蕩產”購買的房子，唯一優勢就是進入好的學區，除此之外的居住功能等都不理想。

3 學區房交易的風險防控路徑

3.1? 權利救濟的方式

針對因學區劃分行政行為或入學政策改變而導致的利益受損，購房人有兩種選擇權利救濟的方式：一是通過行政訴訟改變學區劃分的行政行為從而爭取入學資格。這種途徑要司法判定學區劃分行政行為的違法性，從實踐來看幾乎是不可能發生的。第二種途徑就是通過主張房產交易的重大情勢變更。如購房人在合同中明確表達其購買房屋的目的就是該校的入學名額的話，根據合同法的相關條款變更或者解除。但是無論是購房者還是買房者都無法預測政策的走向，重點學區房的交易就是一場豪賭。那么，行政行為的導向性影響是否應當納入合理性的判斷標準呢？作為行政機關顯然也無法預測人口的絕對變化。要想從根本上解決這個矛盾，一是在購買房屋時對“學區房”的判斷應當更為理性和審慎，二是對學區劃分行政行為進行優化。

3.2? 學區劃分行政行為的裁量過程應當成為學區房交易參考因素

3.2.1 學區劃分前的信息采集精確度影響學區劃分標準

小學的學區劃分主要參照的因素無非是區域內小學布局以及適齡兒童的數量和分布狀況。教育行政主管部門首先要進行適齡兒童數量和分布狀況的摸底和分析，進而根據學校布局、各學校能夠容納的人數進行配比劃分。而適齡兒童數量和分布狀況需要在前期開展人口信息采集工作。需要考量的因素有區域內所有適齡兒童的總數、不同戶籍情形類型下的人數、登記住址六年內只提供一次入學學位、軍人和華僑子女、單位子女、殘障兒童、根據居住年限不同居住年限的人數等，只有在掌握這些數據的前提下，教育主管部門才可能將學區精確配對到樓號，還要留下特殊情形的裁量空間。信息采集的基本內容即為學區劃分的主要依據，但是信息采集的結果是信息不對等的，行政相對人無法知道區域的總體數據從而無法判斷自己是否能夠進入心儀的學區。

3.2.2 學區劃分的方案制定和公布環節缺乏公眾參與

教育行政部門具體如何操作學區劃分外界無法知曉。公眾能夠參與的只是方案制定公布之后在異議期內進行反饋。但即使對劃分結果不服要求理由時，也不可能得到劃分依據的說明。不可否認學區劃分是一個極其復雜的行政過程，但是無法說明的行政過程也難以征得民眾的認可，尤其是在部分行政相對人將面臨的巨大的心理落差時，無法對外言明的行政過程就等于是有“暗箱操控”的程序。而且在學區劃分方案確定后，利益受損的家庭向教育行政部門提出異議時，往往得到的答復不是對于劃分理由的說理，而是折中方案的磋商。

綜上所述，學區劃分行政行為對房屋“學區房”功能的實現幾乎是決定性和終局性的。要想通過判定行政行為違法非常困難。但該行政行為的結果應當是可預期的，在學區房交易過程中應當充分考量影響學區劃分行政行為的裁量因素，以幫助判斷房屋功能的實現概率。同時從問題視角設計合同條款，才能加大對自身利益的保護。

3.3? 可期的學區劃分行政行為優化路徑

3.3.1 優化優質教育資源的配置

學區劃分之所以成為社會關注的焦點，根本原因在于優質教育資源的短缺。目前海淀區所實行的“走動師資”可以緩解重點學校教育資源局限的弊端，但是要實現優質教育資源的共享還需要建立更優化的資源配置體制機制。優質教育資源是具有市場競爭性的，有排名的利益才會促使學校對教育資源的升級和優化。若沒有了市場競爭性的作用，有教育質量倒退的風險。但是學區劃分卻是完全行政主導的行為。銜接市場的資源配置和行政的秩序管控，是教育管理治理能力現代化、科學化應當探索的議題。行政機關應當在優化優質教育資源的配置基礎上完善行政行為。

3.3.2 遵循學區劃分的基本原則

（1）免試入校原則。《教育部辦公廳關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》（教基一廳〔2014〕1號）文件規定：“不得違反《義務教育法》免試規定。入學工作禁止組織筆試、面試或任何變相形式的考試、考核。各重點大城市教育管理信息化水平較高，入學報名工作要在網上進行，要充分發揮全國中小學生學籍信息管理系統的作用。”實踐中筆試、面試并未杜絕。有些學校為控制學生數，在戶籍、房產等條件相同情況下，也只能通過對生源的選擇來進行排序。應當說，免試入校是原則，不應當以測試成果為第一順位。

（2）就近入學原則。《教育部辦公廳關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》（教基一〔2014〕1號）文件規定：“合理劃定招生范圍。要求縣級教育行政部門根據適齡學生人數、學校分布、所在學區、學校規模、交通狀況等因素，按照就近入學原則依街道、路段、門牌號、村組等為每一所初中合理劃定對口小學（單校劃片）。對于城市老城區暫時難以實行單校劃片的，可按照初中新生招生數和小學畢業生基本相當的原則為多所初中劃定同一招生范圍（多校劃片）。”《顧某訴教育局重新劃分施教區案》所提出的“就近”原則非距離最近的觀點，如今普遍適用于教育部門對家長異議的答復中。但不得否認的是距離是最沒有爭議的標準。因此，雖然“最近”不是唯一的標準，但應當成為最優的標準。

3.3.3 出臺有公信力的學區劃分標準和程序

如果有一套學區劃分的優先級、計算標準和程序，且能夠讓公眾了解步驟和依據，將有效減少爭議。以學校為同心圓的劃分是不可能的，但以居住小區為中心選擇一定范圍的學校，就幾所學校進行電腦派分相對于以學校為中心更為合理，這也是目前多校劃片相結合的趨勢。如果無法避免不利的行政行為后果，那就為行政行為設計可以“自圓其說”的程序規則。

3.3.4 保障公眾知情權

適當公開學區劃分的制定依據，做好方案出臺前的溝通是有效解決爭議的路徑之一。目前實踐中，在方案公布之前，所涉區域的家長都未能參與到政策執行過程中。如果有些信息無法通過信息采集精確獲取，則應當多開通公眾參與渠道，將問題解決在前端。

4 結 論

如果沒有一個放之四海而皆準的標準來完成學區劃分的行政行為，那么這個行政行為永遠將是在合理性上有瑕疵的行政行為。除了教育資源配置的頂層設計外，學區劃分的行政行為只能通過程序規則的優化和信息公開的明示來緩解目前存在的諸多社會矛盾。但是在現階段，購買學區房來獲取較好的教學資源仍然是大多數家長的選擇。且房屋交易時，大部分人也會將“是否為學區房”作為重要的考量依據。因此在購買房屋時，對學區房的鑒別不能僅僅依據距離以及當年的入學政策，應當盡可能地收集影響學區劃分行政行為的裁量因素，從而理性且謹慎地判斷房屋“學區房”功能實現的可能性。

參考文獻：

何海波.論行政行為的“明顯不當”[J].法學研究，2016（3）.

[作者簡介]姚瑤（1990—），女，漢族，浙江蘭溪人，中央黨校（國家行政學院）博士生，研究方向：法治政府建設重大問題。