實踐中周轉住房疑難問題的法律分析

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周轉住房是用于單身職工和婚后無房職工短期居住的公有住房，目的是給新進員工一定的時間進行資金的積累以便購置自有住房。然而，隨著入住職工居住年限的不斷延長，造成只租不退的情況成為常態，過渡性用房成為長期用房，導致周轉房的良性流動困難。“周轉”是單位周轉房的生命，發揮單位周轉房過渡性住房功能的關鍵在于通過科學的管理促進其合理流動。在此，筆者首先對周轉住房存在“周轉難”的現象進行原因分析，接著對實踐中法院是否受理的限制問題進行論述，最后提出解決周轉房“周而不轉”問題的法律對策和相關建議。

一、周轉住房“周而不轉”

1.傳統觀念難以轉變

1998年下半年，依據《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》文件內容，“開始停止住房實物分配，逐漸實行住房分配貨幣化。”在此之后，傳統的福利分房制度已成為歷史。但是，職工福利住房的觀念并沒有隨著國家新政策的出臺而隨之改變。由于過去多年來一直享受單位福利住房的優惠待遇，很多職工已經習慣維修不花錢、房租廉價、不交物業管理費等。與自身經濟利益掛鉤時，若按相對于廉價租金而言，租金標準較高的成本租金（或市場租金）租住學校周轉房時，出現了拒絕接受或持抵觸情緒，甚至不少職工認為住房貨幣化補貼是國家本來就應支付的，這給周轉房的管理增加了難度，周轉房使用中存在的問題見表1。職工傳統的分房觀念，是周轉難的深層次原因。

表1 周轉房使用中存在的問題

2.利潤空間巨大

周轉房的房租長期不變，有些單位還執行每平方米3～4元的房租標準。房價過于低廉，給轉租者帶來巨大的利潤空間。面對巨大的轉租利潤，即使面臨著被單位查處并收回房屋的風險，也會百般狡辯。有轉租行為的職工拒不承認自己的轉租事實，對單位領導無理糾纏，甚至投訴住房管理部門。轉租利潤的非法攫取，是周轉難的主要原因。

3.管理執行力度不到位

有些單位雖然制定了周轉房管理辦法及暫行規定，在租住周轉房時也簽訂了周轉房租賃合同，但在實際管理工作中并沒有按照管理辦法和合同執行。有的是因為租賃合同管理不完善，違規租住周轉住房的現象較難查處；有的是因為人情關系；有的是因為工作人員不負責，沒有及時查處，對周轉房重租輕管甚至只租不管，造成了新入職員工無房可住，老員工轉租房屋或空置房屋的現象。周轉房管理辦法不健全或執行不到位，是周轉房“周而不轉”的直接原因。

二、正確理解

1.以“返還原物”提起訴訟

《最高人民法院關于房地產案件受理問題的通知》中規定，“凡不符合民事訴訟法、行政訴訟法有關起訴條件的屬于歷史遺留的落實政策性質的房地產糾紛，因行政指令而調整劃撥、機構人員撤并分合等引起的房地產糾紛，因單位內部建房、分房等引起的占房、騰房等房地產糾紛，均不屬于人民法院主管工作的范圍，當事人為此提起的訴訟，人民法院應依法不予受理或駁回起訴，可告其找有關部門申請解決”。

該通知的司法解釋“將因單位內部建房、分房等引起的占房、騰房等房地產糾紛”的解決，賦予單位及相應主管部門，其意在尊重單位的自主決定權力，但在單位及相應主管部門沒有能力解決的時候，其仍然有權利借助司法的力量來定紛止爭。

但是，由于其司法解釋的存在，為了規避與該司法解釋的正面沖突，單位一般是以“返還原物糾紛”為由提起訴訟，而不能以“因單位內部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產糾紛”作為訴訟案由。

2.非在職職工也可起訴

“因單位內部建房、分房等引起的占房、騰房等房地產糾紛”，應該首先限定為存在“單位內部關系”。如果職工已經退休、離職或被辭退，亦或是職工家屬，因為特殊事由而享有房屋居住權利的，則其與單位之間不再存在“單位內部關系”。此時，無論是原職工、職工家屬，還是單位，都可以向法院提起訴訟，該通知的司法解釋也不再適用。

三、合法措施

一些職工在周轉住房騰退過程中不予配合，長期霸占房屋，造成周轉房“周而不轉”的難題，產權單位不僅應充分考慮問題發生的原因，也應做好法律上的風險應對，防止在采取應對措施或訴諸法律的時候，因為自己的不知法、不懂法，而給自身帶來一系列經濟上的損失。

1.提高租金標準

在租賃協議上應明確租借時間和懲處方式，以預防逾期不退情況的發生。具體來說，就是提高在應騰退期間的房屋租金數額，使得其標準至少與附近周邊同等地段的市場租金相一致，并在此基礎上加收懲罰性租金，租金的收取可以直接從工資中扣除。

但在很多周轉房管理辦法中都僅是規定，或是按照市場租金收取周轉房租金，以及加收基準租金的若干倍數。這樣的規定并不能起到預期的效果，因為按照市場租金收取周轉房租金，承租人也不一定會有退租的積極性，相比其他房屋，周轉房一般地理位置較為便利。而加收基準租金的若干倍數，周轉房的租金也可能仍然低于市場租金，如此的懲處效果便微乎其微。對此，江蘇大學周轉房管理辦法規定的較為合理，其規定“自違規之日起租金按市場化標準的200%收取；情節嚴重者，自違規之日起租金按市場化標準的300%收取，直到退房為止。”

雖然懲罰性租金可以從工資中扣除，但單位不能直接以職工違規為由，擅自降低職工的薪資標準，否則會承擔相應的民事責任。如果用人單位想以此降低職工工資，應當根據單位的規章制度，使用正當的降薪程序和手段，這樣也可降低補足差額的風險。

2.解除勞動合同

根據《勞動合同法》第三十九條規定，對于職工具有“嚴重違反用人單位的規章制度”情形的，用人單位可以解除勞動合同，而無須支付經濟補償金。因此，如果用人單位將霸占周轉房的使用權且拒不騰退的情形作為此種情形，則產權單位可以解除與職工的勞動合同，承租者自然不再具有職工的身份，單位也自然地可以收回周轉房屋。

但是，根據《勞動合同法》第四條的規定，“用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定”，“用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者。”根據上述法律條文可知，規章制度必須經職工代表大會或者全體職工討論，并將之公示或告知職工，否則使用該規章制度解除勞動合同屬于違法解除。《勞動合同法》第八十七條規定，“用人單位違反本法規定解除或者終止勞動合同的，應當依照經濟補償標準的二倍向勞動者支付賠償金。”因此，根據勞動合同法，單位要承擔相應的賠償責任。

3.申請強制執行

《民事訴訟法》第二百二十四條規定，發生法律效力的民事判決、裁定，由第一審人民法院或者與第一審人民法院同級的被執行的財產所在地人民法院執行。第二百五十條又規定，強制遷出房屋或者強制退出土地，由院長簽發公告，責令被執行人在指定期間履行。被執行人逾期不履行的，由執行員強制執行。執行時，被執行人是公民的，應當通知被執行人或者他的成年家屬到場，拒不到場的，不影響執行，其工作單位或者房屋、土地所在地的基層組織應當派人參加。執行員應當將強制執行情況記入筆錄，由在場人簽名或者蓋章。強制遷出房屋被搬出的財物，由人民法院派人運至指定處所，交給被執行人。被執行人是公民的，也可以交給他的成年家屬。因拒絕接收而造成的損失，由被執行人承擔。根據上述法律規定，在單位起訴返還原物糾紛之后，法院可能會判決承租人搬離周轉住房。如果承租者拒不搬出，則可以依法申請法院強制執行。

根據《民事訴訟法》第一百零六條的規定，對于“因情況緊急需要先予執行的”，根據單位的申請，法院可以裁定先予執行。人民法院可以責令申請人提供擔保，申請人不提供擔保的，駁回申請；申請人敗訴的，應當賠償被申請人因先予執行遭受的財產損失。根據《民事訴訟法》第一百零七條的規定，先于執行的需要滿足2個條件：一是當事人之間權利義務關系明確，不先予執行將嚴重影響申請人的生活或者生產經營的；二是被申請人有履行能力。因此，在情況緊急且承租人有其他住房的情況下，單位也可以在起訴之后、法院作出判決之前，申請法院先于執行，使得承租人搬離周轉住房。

4.強制清退

對于單位能否直接強制清退，實踐中存在較大的爭議。這個問題，在本質上屬于自力救濟的問題。所謂的自力救濟，是指糾紛主體在沒有中立的第三者介入的情形下，依靠自身或其他人的力量解決糾紛以實現權利。實施法外的自力救濟應具備以下條件：一是須為保護自己的合法權益，包括自己的非法權益不能采用自助手段，以及一般情況下不能為他人的合法利益而使用自助行為；二是情況緊迫而來不及請求國家機關的援助，這是為了防止私權利的濫用或者誤用，損害國家法律威信；三是自助方法為保障請求權所必須，如果不采取措施以后就難以維護自己合法權益的，權利人則可以采取自助措施；四是不能超過必要限度。必要限度即救濟適當，用輕微方法便可達到目的的，不得采用比較嚴重的方法；如果超出了必要的限度，造成了不應有的損害，就要負法律責任。

四、行政管理

1.建立入住退出機制

成立專門的工作小組，對入住人員的情況進行審批，優化現有的入住退出工作流程和機制，嚴格把關。根據周邊市場價格進行分析，對周轉房租金進行評估和調整，房租按照使用年限逐漸提高，使得周轉房租金價格在入住第三到五年，與市場價相一致，促使職工周轉房的承租人能在一定期限內主動退房。這樣不僅能夠避免轉租現象的發生，而且能夠加速周轉房的良性流轉。

2.建立周轉房門禁系統

各周轉房大門設置門禁系統，利用身份證、指紋、面部識別系統等開啟單元大門，將周轉房租住人員及家庭成員的有關信息錄入信息系統，進入周轉房時需要通過系統的信息驗證，限制周轉房僅可由本人或其家庭成員租住，鑒于重要證件不便于轉借或者指紋、人像等的特定性，從而有效控制周轉房轉租、轉借情況的發生，同時可將門禁系統采集的出入信息與周轉房信息管理系統進行聯網對接，進而對周轉房的使用頻率等情況進行觀測、分析。

3.加強使用監督管理

為保證周轉住房的正常使用，防止周轉住房被轉租、轉借、轉讓給他人使用，或被擅自改變用途，在前期建立的公房巡查與監督制度的基礎上加強公房檢查，對違規使用周轉住房的情況進行及時處理，并建立舉報與公示制度。網上公布個人住房信息包括租期及租金，讓公眾監督，對逾期不退房者施加壓力。

4.利用行政手段加強監督力度

對于在需要將周轉房交回單位的情況，周轉房管理部門或監督管理委員會在進行清退時，如遇到職工拒不騰退、惡意占房的，建議由監督管理委員會采取相應的行政手段，對違反周轉房管理辦法的行為進行通報，并與職工年終績效考核、職稱評定相掛鉤，在年終績效考核中評定為不合格或者扣減績效得分，考慮停發績效獎金，并在職稱評定中加以參考，暫緩職稱評聘，從而督促職工按規定交回周轉房。