《食品安全法》是否保障了食品安全？
——基于國際比較回歸合成控制法的規制效果推估

白雪潔，程于思

(1.南開大學經濟與社會發展研究院，天津 300071；2.南開大學經濟學院，天津 300071)

一、引 言

食品安全事關百姓民生。2017年，“海底撈”后廚危機事件和九江大米鎘污染事件引發社會民眾對食品衛生安全的擔憂。食品安全需要規制的理論基礎來自學者對搜尋品、經驗品和信任品的劃分[1][2][3]。信任品的特性在很大程度上源自食品消費供給方和需求方的信息不對稱及食品生產商的道德風險行為，因而需對食品安全進行嚴格的社會性規制。

食品安全規制的效果主要表現為由食品安全引起的健康風險的降低[4][5]。中國食物中毒發病率從1985年的7.20/10萬降至2015年的0.43/10萬，但病死率卻從8.14‰升至20.42‰。發病率總體在下降，僅在2003～2006年出現小幅上揚波動；病死率在1985～2006年基本保持平穩，但自2007年起病死率急劇上升。出現這種情況的一個可能的原因是隨著中國經濟發展，相比于食品生產者的敗德行為(即“無良”)導致的食品安全問題，食品生產者濫用所謂的新技術或新工藝帶來的不確定性(即“無知”)更大，而“無知”導致的食物中毒和食源性疾病的病因更復雜、影響時間更長，治療/治愈的難度更大，“無良”驅使和“無知”助長導致食物中毒的病死率居高不下，食品安全規制面臨的局面愈發嚴峻。

全國食物中毒發病率和病死率在2009年《食品安全法》實施后出現前一個下降、后一個上升的對立趨勢，使民眾和學界從不同的立場出發都對食品安全規制改革的有效性持有很大的質疑，中國看似不斷加強的食品安全規制到底產生怎樣的績效有待進一步研究檢驗。

二、相關文獻回顧

食品安全規制屬于社會性規制，政府通常利用法律規制、準入規制和多樣化的行為規制，加大處罰力度等手段提高違反規制的經濟和社會成本。如果政府規制的食品衛生和質量標準高且食品企業完全遵從規制要求，那么短期內由食品生產者造成的食物中毒事故將顯著減少，在長期則促進國民健康水平不斷提升。

回顧學界關于食品安全規制績效的研究，規制本身的有效性是食品安全控制效果好壞的關鍵[6]。規制效率研究的奠基理論就是基于成本收益分析的規制影響評估理論[7]，定量研究中完全貨幣化的成本收益分析一直占主流地位。但定量研究食品安全規制績效的一大難點是無法獲得充足的有關企業遵循成本及消費者身心損益方面的數據，評價食品安全規制效果的另一個可行方向是運用德爾菲法推斷食源性疾病的次數，研究各種食品安全控制措施的有效性[8]。有關研究通過檢驗澳大利亞政府與肉類生產和加工企業實施合作規制并加強監管后沙門氏菌流行率的下降程度來考察規制如何影響健康[9]。采用美國的州級面板數據研究發現，實行嚴格的法律規制并對安全事故進行法律制裁顯著減少食品安全事故的數量[10]。但相關文獻研究表明，美國主要的食品安全規制并沒有明顯減少食源性疾病的爆發[11]。國外學者在研究食品安全規制時重點關注規制的有效性和規制效率的高低。

國內關于食品安全規制績效的研究囿于研究數據難以獲取等客觀原因，大多視規制績效為規制效果，而規制效果通常被界定為規制目標是否得以實現。劉鵬回顧中國食品安全規制的制度變遷過程，選取食物中毒數據評估規制的效果[12]，文中的規制體制變遷事實和數據都發生在2009年之前。有學者運用DEA方法得出中國食品安全規制效率逐年提高的結論[13]，但文中并未闡釋投入與產出之間如何構成直接的生產函數關系。也有研究將食品抽檢合格率作為規制效果指標，討論食品安全規制效果的主要影響因素[14]。

微觀視角的食品安全規制績效研究大多從企業和消費者兩個不同的主體角度進行探討。而從政府視角來看，規制的直接目標是促使企業提高對食品安全的重視程度，進而不斷提升食品質量；間接目標是影響食品消費，改善消費者的營養水平，保證其生命健康安全。研究直接效果的文獻多數利用一手調查數據進行分析。例如，探討食品安全管理體系(HACCP)認證對企業成本收益及經營有效性的影響，企業獲得HACCP認證的影響因素等[15][16][17]。還有部分學者關注食品質量安全追溯體系的實施效果及其影響因素[18][19]。在研究間接效果評估的文獻中，學者利用CHNS數據分析規制對乳制品消費量、消費者營養健康的影響[20]。此外，圍繞消費者對可追溯農產品、具有認證標志的農產品等安全食品的支付意愿及其影響因素時，學者的研究表明政府應加強食品安全質量信息規制[21][22][23]。

中國食品安全規制領域現有文獻對規制政策實施的有效性和效果的研究還較為薄弱，盡管有學者采用微觀數據研究乳制品行業規制政策實施效果[20]，但鮮有基于健康風險視角探討一項重要的規制政策的執行效果的文獻。基于此，本文擬用中國食物中毒和食源性疾病暴發事件數、患病數和發病率作為規制目標的表征指標，將2009年《食品安全法》的頒布實施視為一項重要的規制政策沖擊，研究該部法律是否產生利劍高懸的威懾效果。

三、食品安全規制效果的實證研究

(一)回歸合成控制法

研究中國《食品安全法》頒布實施對食物中毒和食源性疾病暴發的影響，即是對規制政策的實施效果進行評價。有關政策執行效果的實證研究常使用倍差法(DID)，該方法的前提假設要求樣本受到政策沖擊影響的概率是隨機的。中國受到《食品安全法》頒布實行這一政策沖擊的直接原因是2008年的三聚氰胺食品安全危機事件，政策沖擊具有內生性而無法滿足DID的前提假設，但類似問題并非全無解決辦法。回顧討論香港回歸政策效果和中國2008年經濟刺激政策效果的文獻[24][25]，政策沖擊也都不滿足隨機性假設，但可使用回歸合成方法(HCW)。該方法使用一個簡單的面板數據來評估社會政策的影響，在實證中可行性強于DID。這一方法建議直接使用未受政策沖擊的控制組數據估計處理組在未受政策沖擊情況下的反設事實，控制組內實際進入估計的個體的權重可以取負，本文實證部分將使用該方法。

(1)

HCW方法認為基于yt=(y2t,y3t,...,yNt)′，采用OLS方法可估計y1t。此方法的有效性取決于誤差項條件均值方程的線性假設，如此計算的平均處理效應Δ1t是穩健且一致的估計量。

以上即是本文的實證模型設定部分，具體計量方程式將根據數據做出相應的調整。

(二)數據來源、樣本選擇與計量方程

本文實證部分用到的數據是各國食源性疾病暴發起數和患病人數，處理組是中國數據[注]中國年度食物中毒和食源性疾病暴發數據來自《中國衛生年鑒》和《中國衛生與計劃生育統計年鑒》。，而控制組中該放入哪些國家的數據則需斟酌一番。根據HCW方法的要求，控制組需滿足三個條件：一是控制組樣本與中國樣本數據應滿足強相關假設；二是中國《食品安全法》的頒布實施對控制組的樣本沒有影響或影響甚微而可以忽略；三是數據連續可觀測。

強相關假設要求控制組與中國在食品安全規制能力和績效等方面大致處于同一水平。世界衛生組織公布的各國食品安全的能力得分定義的就是各國以檢測和響應食源性疾病及食物污染為表征的食品安全的績效或實現水平。數據年份是2010～2017年，也是中國《食品安全法》頒布實施之后。得分與中國相同的國家，其食品安全規制績效與同時期的中國相當。經比對，篩選至少1年以上同中國得分相同的國家，共計99個國家備選進入控制組。

第二個條件要求中國《食品安全法》的頒布實施不影響控制組國家的食品安全問題。參考前人研究的做法[25]，經計算后備選的99個國家中智利、印尼、日本、盧森堡、澳大利亞、新西蘭和加拿大都不應列入控制組中。

控制組需包含盡可能多的國家，這些國家的年度食源性疾病暴發起數和患病人數也須連續且時間段盡可能長。綜合考慮數據的可得性和連續性，最終13個國家進入控制組[注]控制組中的外國數據都是食源性疾病暴發數據，而沒有食物中毒數據：從美國食源性疾病數據庫找到1998～2016年的暴發起數、患病人數、住院人次和死亡人數；從歐洲食品安全局與歐盟疾病預防控制中心發布的年度報告中找到各國2004～2016年的暴發起數、患病人數和死亡人數。計算患病率用到的各國各年度人口數來自聯合國官網統計數據，由于很多國家每年食源性疾病死亡人數缺失嚴重，所以實證部分沒有討論死亡人數和死亡率。，樣本期是2004～2016年。由表1可知，中國食物中毒起數和食源性疾病暴發起數的統計值相差較大，但人數和患病率的差異相對較小。同控制組中的數據相比，中國食源性疾病患病率明顯低于外國的相應數據，這可能緣于中外的統計口徑不同，也說明中國公布的食源性疾病可能存在大量遺漏。

表1 中國和控制組的食源性疾病及食物中毒狀況的描述性統計

理論上，政府規制減少因食品生產者造成的食物中毒和食源性疾病。但現實中可能是消費者個人處置不當(如儲存食物的方法不當使食物變質)或食用者個體差異(如誤食含過敏源的食品)引起食物中毒和食源性疾病，而這與規制無關。由于沒有細分數據且當前的技術無法拆分生產者和消費者成因的數據，故實證部分是不同成因的食物中毒和食源性疾病的總數據。

本文實證部分先擬合2010～2016年中國食源性疾病暴發情況，得到估計方程后再反推2004～2009年制定實施《食品安全法》的話情況又如何，差分比較反推值與實際觀察值，以此分析規制效果。根據前述分析，本文實證部分的計量模型是：

(2)

計量時先估計2010～2016年中國食源性疾病暴發情況，再將2009年之前數據代入估計方程，得到相應的預測值。最后，將預測值減去實際觀察值計算政策沖擊的處理效應，討論差分值的時間序列特征，以分析中國《食品安全法》出臺實行的長短期政策執行效果。

圖1 食源性疾病暴發數的估計值與實際值的比較

圖2 食源性疾病患者數的估計值與實際值的比較

(三)估計結果分析

在計算中國與其他國家之間的相關關系時，發現2010～2016年中國食源性疾病暴發起數與芬蘭、荷蘭、葡萄牙、愛爾蘭、愛沙尼亞和奧地利的數據高度相關。將以上國家分別放入方程(2)進行回歸，根據AIC準則，確定最終進入控制組的是芬蘭、荷蘭、葡萄牙、愛爾蘭和愛沙尼亞，得到的估計方程是：

(3)

使用食源性疾病患病人數回歸得到：

(4)

使用食源性疾病患病率回歸得到：

(5)

圖3 食源性疾病患病率的估計值與實際值的比較

圖4 食物中毒數的估計值與實際值的比較

以上的實證結果顯示，《食品安全法》的頒布實施雖然使食源性疾病暴發起數增加，但減少長短期食源性疾病患病人數和患病率。單就有效控制食源性疾病患病率和波及人數而言，《食品安全法》的實施效果顯著。

(四)穩健性檢驗

鑒于中國食源性疾病暴發數據可能存在較為普遍的漏報問題，穩健性檢驗部分采用中國年度食物中毒數據代替食源性疾病暴發數據。使用食物中毒數據，我們發現未受政策沖擊的年份是2004～2009年，受到政策沖擊的年份是其后的6年，2010～2015年中國食物中毒與比利時、美國、匈牙利、愛沙尼亞和葡萄牙的食源性疾病暴發高度相關。將上述國家的數據和時間趨勢分別放入方程(2)進行回歸，根據AIC準則，得到的估計方程是：

(6)

圖5 食物中毒患者數的估計值與實際值的比較

(7)

圖6 食物中毒患病率的估計預測值與實際觀測值的比較

使用食物中毒患病率回歸得到：

(8)

綜上，如果將食物中毒事件數或食源性疾病暴發起數作為食品安全規制政策效果指標，《食品安全法》頒布實施的短期績效難以評定，長期績效顯著為負；如果將患者數和患病率作為食品安全規制政策效果指標，《食品安全法》的實施績效在長短期都顯著為正。

四、結 語

由食源性疾病、化學污染和食物中毒等引起的疾病和死亡是對人類生產和人力資本最大的損耗[30]，實施規制是期望減少由食品生產者造成的食物中毒和食源性疾病，最終目標是長期促進國民健康水平的提高。本文估計得到的規制效果是：雖然短期內食物中毒事件在減少，但長期該數值仍在增加，食源性疾病暴發起數在長短期都增加；單就食源性疾病和食物中毒患者及患病率而言，《食品安全法》的出臺發揮了預想的效果。

短期內觀測到的食物中毒和食源性疾病在長期不一定對國民健康水平產生影響。因為除危及性命的食物中毒和食源性疾病直接影響健康及性命外，多數由食物引發的急性疾病在治愈后并不影響個體的長期健康水平。就這個角度來說，計量估算的是規制的短期效果。而本文更關注法律的頒布執行是否促進長期國民健康水平，由此本文提出以下的政策建議：

1.法律規定的食品衛生和質量標準應足夠高。當前，中國食品安全標準遠低于國際標準(尤其是食品添加劑的使用標準)，消費者食用的食品中往往含有過量的有害食品添加劑(如奶粉中三聚氰胺含量過高)，就算短期內沒有出現食物中毒和食源性疾病，長期看勢必損害消費者的身體正常機能，削弱國民身體健康水平。食品安全的低水平保障是無法發揮《食品安全法》對國民健康的長期提升作用的，因此相關法律法規制定食品安全標準須予提高。

2.在制定高的食品安全標準過程中需多元利益主體的參與。食品安全規制并非僅仰仗法律法規和政府之手就能讓規制效果自動同規制目標一致，而需各參與主體各自發揮作用且通力合作才有機會實現合意的規制績效。面對消費者對食品安全標準的高期許，政府、行業協會和食品生產企業應邀其共同參與到食品衛生和質量標準的制定商討中，各方受自身利益驅使和博弈過程的牽制，最終妥協到食品安全標準和食品生產成本均衡的組合上。媒體有責任披露重大食品安全事件，起到社會監督的職能。制定的標準不應高到當前技術水平和經濟發展水平難以承受。因為過高的標準使其難以嚴格執行，強硬執行易造成生產成本高昂，降低部分消費者的最低福利水平；若寬松執行，則勢必造成法律法規形同虛設。個中“尺度”與經濟社會發展水平密切相關，但標準一定是日趨嚴格。

3.制定足夠高的食品安全標準后更應嚴格執行，且需制定高昂的違法成本。食品規制的執行遠比規制政策的齊備更重要，而中國恰恰在執行層面暴露的問題更多。作為市場監管重要方式的定期監督檢查對企業的威懾作用幾乎為零。僅在爆發重大事件后的不定期抽查、運動式專項整治可能產生較強的威懾作用。但集體記憶的七天忘卻效應，加上對違法行為懲罰的法律、行政和經濟成本都太低，遠達不到對企業產生長久威懾力的效果。只有嚴格執法和違法成本高昂的組合，才對企業產生真實可信且長期有效的威懾，減少企業的機會主義行為。企業嚴格遵循高標準生產衛生且優質的食品，消費者食用后短期內由食品生產者造成的食物中毒和食源性疾病將減少，長期國民健康水平的提升也就可預期。