社區教育經費投入不足的公共產品屬性特征分析

官華 楊釙

【摘?要】社區教育是一種具有較強個人收益的競爭性、排他性準公共產品，強調國家和個人合理分擔成本，因此可能在政府干預優先次序等級中排在比較后的位置，容易導致經費供應不足。教育部2015年社區教育工作情況調查統計數據也表明，社區教育經費沒有列入經常性財政開支中，并且從最高值、平均值、中位值、最低值均遠遠低于普通教育、職業教育等教育形式，直接影響了社區教育政策的執行。

【關鍵詞】社區教育;公共產品;經費投入

【中圖分類號】G77;D601

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2019）03-0044-05

我國從20世紀80年代末開始了現代社區教育的探索，2000年教育部開始在全國推廣社區教育實驗區建設。2004年，印發了《關于推進社區教育工作的若干意見》（以下簡稱《2004年意見》）。2016年7月，教育部等九部門印發了《關于進一步推進社區教育發展的意見》（以下簡稱《2016年意見》），對進一步推進城鄉社區教育提出了要求。但“總的來看，社區教育領域還存在制度體系還不健全、各地發展還很不平衡等問題”。[1]其中，社區教育經費的投入問題比較突出。既往研究指出包括政府意愿、財政能力、制度安排等原因，但這些結論過于籠統，理論解釋力不夠。經費投入不足是我國教育事業發展中的難題，但是為什么社區教育政策的經費投入尤為不足，甚至與義務教育、高等教育經費相比簡直是微乎其微？[2]陳學飛等（2011）指出，許多研究者注意到政策本身的許多因素對政策執行的過程、效果等有重大影響。[3]這啟示我們要從政策本身因素來分析，關注社區教育的公共產品屬性對政策執行、經費投入的影響。

一、文獻綜述及研究假設

就社區教育而言，美國、北歐、日本等國家和地區的經驗均表明，政府財政支持（特別是提供財政資助）是社區教育蓬勃發展的保障。問題最終并非落在政府該不該介入社區教育發展，而是在于政府應在多大范圍內和程度上、以何種方式介入社區教育發展。[4]2009年美國社區學院經費來源中，學生學費約占24%，聯邦經費約占15%，而州政府經費則多達51%。[5]奧巴馬就任美國總統后以佩爾助學金（Pell Grants）的形式向全國數百所社區學院的低收入家庭學生資助35億多美元，向社區學院的勞動力培訓項目投資10億多美元。[6]日本的社區教育設施大部分由政府投資興建，且所有設施都要符合“設施三要素”規定，即物質條件、服務條件和職能條件。[7]因此，吳遵民、陳玉明強調，建設與發展社區教育必須得到國家公權力或地方政府強有力的財政支持及投入。[8]

在經費投入上，教育部自2000年正式啟動社區教育實驗區建設開始，就強調要“建立以政府投入為主，多渠道投入的社區教育經費保障機制”。這首先明確了政府的“主要投入”責任，同時也強調了“多渠道投入”的原則。但這一表述很模糊：投入額度和標準是多少？各級政府的投入責任如何界定？由于我國目前社區教育經費主要來源于政府支持，政府財政能力的強弱就直接影響了社區教育的經費，即使是社區教育試驗區也存在總體經費投入不足的問題。[9]在不同省市的差異非常明顯，即便是同一個市不同社區經費投入也不均衡。[10]此外，經費的數量可能由于政府財政的波動而出現波動，無法使社區教育的模式穩定為長效機制，而且社區教育經費的使用機制非常不靈活，常常束縛住社區教育的主辦單位，進而造成社區教育的內容單一、效果不理想。[11]李靜珠（2011）認為，問題最終并非落在政府該不該介入社區教育發展，而是在于政府應在多大范圍內和程度上、以何種方式介入社區教育發展。[12]

這些研究對社區教育經費投入不足具有高度共識，但存在以“問題解釋問題”的傾向，并且結論比較簡單和籠統，特別是無法回答“為什么社區教育政府重視程度不夠？為什么與其他教育形式經費投入相比具有巨大差距？”等問題。

陳曉宇（2012）指出，教育是典型的具有多重效益的產品，除了給教育者帶來直接利益之外，還可以給社會帶來效益，存在著明顯的外部效應。教育是公共產品或準公共產品，或具有較強外部效應的私人產品。[13]閔維方（2002）強調：“國家財政應該負擔什么類型的教育在理論上屬于規范性問題，實踐中各國不盡相同，受到國家財政的承擔能力制約，也是對不同價值偏好的公共選擇。”[14]這就啟示我們，不僅要關注教育經費財政承擔能力問題，還要關注價值偏好選擇問題。對于教育政策而言，公共產品屬性是政府干預的理由和依據，可能影響教育經費的分配結構，進而影響政府安排公共政策和經費投入的優先次序。

為此，本文提出如下假設：社區教育政策執行中的經費投入與公共產品屬性相關。社區教育具有社區性、教育性雙重屬性，從教育屬性而言能夠給居民帶來提高素質和生活質量的直接利益，個人收益明顯;從社區屬性而言還具有促進社區發展、和諧居民關系等外部效應。因此，社區教育可視為具有較強個人收益的準公共產品，或者介于個人教育產品與準公共產品之間的一種教育服務產品，這是其教育屬性的體現。由于社區教育的準公共產品屬性，它在政府干預的優先次序等級中排在比較后的位置，容易導致社區教育經費供應不足。本文將首先對社區教育的公共產品屬性進行分析，對公共財政投入支持社區教育的合理性和限度進行討論，最后以教育部社區教育工作情況統計的數據對社區教育經費投入情況進行實證分析。

二、社區教育的定義及公共產品屬性分析

1.社區教育的公共產品屬性分析

公共經濟學主要從產品的效用具有不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性三個特征對公共產品進行界定。程仙平認為，社區教育具有非功利性，屬于準公共產品，[15]這一觀點得到不少認同。柯玲、黃旭則認為，社區教育是一種混合公共產品：由于形式不同導致某類社區教育的產品屬性有所差異，如公共機構以開放性、網絡遠程形式開展的衛生健康教育是“純公共產品”，社區班級制職業培訓屬于具有俱樂部性質的“準公共產品”，學徒式的技能培訓、學生課外培訓班等則屬于私人產品。[16]這一觀點試圖從形式角度界定社區教育的公共產品屬性，但是由于將個人技能培訓、收費培訓班也納入社區教育范疇，對社區教育定義和內涵的理解存在偏差。綜合教育部政策文本和專家學者對“社區教育”的多種定義并參考美國等國對社區教育的界定，[17]筆者將“社區教育”定義為：各種主體在一定區域范圍內，有組織地開展的非學歷、非認證（職業資格認證等）、非營利的教育活動和過程。[18]以區別于學歷教育、營利性教育培訓等形式。

首先，從效用的不可分割性來看，社區教育不僅能夠給居民帶來提高素質和生活質量的直接利益，個人收益明顯，還具有促進社區發展、和諧居民關系等外部效應。此外，歐洲地區的社區教育表現出矯正匱乏、克服處境不利和多樣化的社會轉型教育等特點。[19]美國社區教育協會強調：“社區教育是一種教育哲學理念，它建立在社區學校的基礎之上，致力于為每一個社區成員（包括個人、學校、工商界、公眾和私人組織）創造機會，滿足每一個成員的多種需要。”[20]朱鴻章認為，社區教育是公民學習權的一部分，社區教育發展應在終身教育的框架體系下，充分保障社區居民的學習自主權、學習條件保障權和自身個性的發展權。[21]這些觀點將社區教育作為公民教育權利的一部分，就此而言，社區教育活動效用是不可分割的，因而是具有積極的外部效應的公共產品。

其次，從消費的非競爭性而言，盡管社區教育可以為社區居民所共享，但在某一時空的供應始終是有限的。師資、場所、課程等達到一定程度后就不能再增加。但在有限的資源支持下，隨著參與者的增加，社區教育活動的質量和參與體驗會下降。因此，社區教育是具有一定競爭性的教育服務產品，并不能同時對社區所有居民同等程度地開放，而更多具有一種先到先得的特征。

最后，從受益的非排他性而言，社區教育活動可能具有一定的門檻，符合條件的才能夠參與，如某些課程需要一定的知識基礎、資格條件等。社區教育的其非營利性特征并不排斥收費，可以收取一定費用。社區教育的提供者不是唯一的，產品是可以定價的，在一定程度上具有競爭性，那些不愿意或不能夠付費的參與者可能被排斥在外。

2.公共財政支持社區教育的合理性及限度

社區教育的效用不可分割性，為公共政策干預提供了依據。競爭性則意味著提供數量影響政策受益者數量，提供得多，潛在受益者就多，執行效果相對就好。排他性則意味著社區教育可以按照“誰受益誰付費、收益付費同比例”的方式，個人承擔相應的費用，如支付費用、購買相應物品等，是一種介于個人教育產品與準公共產品之間的教育服務產品，應由政府和個人合理分擔成本。但從社區教育提供的學習內容看，各地普遍以技能、休閑、興趣、養生等課程為主，這些課程大部分都有相應的市場化提供者。對公共財政而言，在市場提供者已經存在的前提下，是否還需要支持以及在多大程度上支持、以什么方式支持等問題需要進一步澄清。在政策選擇和執行上，開展社區教育的地區往往采取由財政經費支持的方式，吸引居民免費報讀社區教育課程。部分地區還以小禮品或學習獎勵等方式，吸引居民參與社區教育活動。

目前，我國公共教育財政的投資重點已逐漸轉變為強調支持基礎教育，各級各類教育的財政承擔的比例取決于教育政策的目標、財政的承擔能力、受教育人口比例等問題，不同的教育經費分配結構、支出結構，反映了不同的政策選擇、價值偏好等問題。[22]在教育政策目標上，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確的八大發展任務中，義務教育具有強制性、免費性和普及性，被認為是“教育工作的重中之重”;職業教育、高等教育由于具有對于人力資源大國建設、創新驅動發展戰略的重要作用，近年支持力度不斷加大;高中階段教育、學前教育受到社會公眾高度關注，民族教育、特殊教育也得到重視。繼續教育的定位是“面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分”。社區教育在此文件中屬于“繼續教育”部分，層次低于八大發展任務，與老年教育等并列，地位可能進一步弱化。

因此，從準公共產品屬性分析，社區教育在教育體系中以成人為主的繼續教育定位，在經費分擔上強調應由國家和個人合理分擔成本（見圖1）。一方面，政府需要以財政資助方式支持社區教育發展。另一方面，從財政投資效益和合理性而言，社區教育能夠提供的產品大部分與市場化產品重合，投入后居民參與率也可能比較低。在這種情況下，以較低強度的投資為居民提供免費的準公共服務產品就成為可行的政策選擇。對社區教育較低強度的投資，意味著社區教育在財政支持、政策干預的優先次序中排在較后的位置，可能影響其在政策制定和執行中的地位。如在教育部門的工作重視程度、力度、財政資源競爭等環節中，社區教育均落后于義務教育、職業教育等，社區教育也難以從財政、人力資源等部門爭取到單獨的資源。??三、準公共產品屬性對社區教育經費投入影響的實證分析??對于社區教育的經費保障，教育部《2004年意見》中明確要求“充分發揮政府扶持和市場機制的雙重作用，采取‘政府撥一點，社會籌一點，單位出一點，個人拿一點的辦法，建立以政府投入為主、多渠道投入的社區教育經費保障機制”。但這一要求是模糊的，如各級政府財政經費責任分擔問題，中央政府、省政府、地級市、縣區等多大程度上提供經費補貼支持，還是由鄉鎮（街道）或社區出資？又如“各一點”，“各”是“多少”？由于社區教育的“社區”屬性，2001年11月7—9日召開的全國社區教育實驗工作經驗交流會議在《紀要》中明確“以大中城市的城區或縣級市為單位”，可見政策明確的供給責任主體在于“大中城市的城區或縣級市”。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，其中在“（四）加強鄉鎮政府公共服務職能”中提出“加強社區教育、職業技能培訓、就業指導、創業扶持等勞動就業服務”。在“（九）改進鄉鎮基本公共服務投入機制”中提出“縣級以上地方各級政府要支持鄉鎮基礎設施建設、公共服務項目和社會事業發展”。這份文件明確提出了社區教育"鎮級職能、縣級支持"的出資責任安排原則。

因此，就社區教育而言，教育部文件確立了“城區”“縣級市”的責任原則，同時沒有對中央、省、市一級的出資問題進行要求。這屬于一種政策制定者和出資者相互分離的制度安排。魏姝指出，“如果一項分配政策的財政責任由基層政府承擔，則基層政府可能會因財政困難而無法有效執行政策，即使基層政府的財政較為充裕，也會因為地方政府“向上負責”的權責體制而降低分配政策的補貼水平”。[23]因此，這種分離的財政出資安排，一方面對于各級政府責任并沒有清晰的指引和要求，另一方面也可能因為資金責任主體是基層政府，基層政府開展社區教育活動需要的財政經費給原本就不夠充裕的財政經費、教育經費造成新的壓力，從而影響社區教育的經費投入。

2015年，教育部對2014年全國各個實驗區（示范區）工作情況進行了調查統計并將相關數據進行公開，其中包括了社區教育年經費投入總額。為了比較社區教育經費占教育支出的比例并與其他教育形式經費相比較，筆者通過網絡逐個查詢這些實驗區（示范區）當年的教育經費支出情況，數據主要來源于區政府、財政局網站公布的區年度決算報告及表格，或者區教育局網站公布的局年度決算報告及表格（由于各實驗區、示范區網絡財政預算公開情況不一致，有部分區、縣數據缺失）。對照收集到的地方政府教育經費數據和教育部2014收到的社區教育統計，可以發現：

盡管教育部《2004年意見》規定“各地要保障必要的社區教育經費，并列入經常性財政開支”，但是無論是區一級的財政支出明細表格還是教育局的財政支出明細，均無“社區教育經費”支出項目，這就表明社區教育經費沒有列入經常性財政開支中。從社區教育經費占教育總支出的比例來看，最高值僅占8.4%，最低值則僅為0.01%（萬分之一），平均值僅為1.3%。從數量來看，占教育總支出低于0.1%（千分之一）的共11個區;占總支出0.1%—0.5%的最多，共56個;占總支出0.5%—1%的共32個;占總支出1%—5%的共47個;占總支出5%—9%的僅10個。也就是說，低于5%的在156個區中共146個，約占樣本總數的94%。這表明，社區教育經費投入不足情況比較嚴重。而從可搜索到完整的區一級財政關于普通教育、職業教育、教育總支出的66個區教育經費數據中，社區教育經費從最高值、平均值、中位值、最低值均低于普通教育、職業教育，并且差距較大（見表1）。

2010年教育部印發的《社區教育示范區評估標準（試行）》提出區（縣、市）財政“一般按常住人口人均不低于2元的標準設立社區教育專項培訓經費”。但這是一個示范性的標準，并不是強制性要求，相比于義務教育、高等教育生均經費標準而言，這個標準還非常低。同時，目前我國教育經費等資料統計還存在指標不統一、核實困難等問題，社區教育經費尚未列入經常性財政支出項目，各地財政預算公開情況不一致、規范性不足，統計口徑等也可能存在差別。因此，教育部統計的社區教育實驗區數據，由于僅為各教育廳、局層層上報，沒有經過核實，可能存在漏報、虛報等情況，也可能沒有包括其他部門、社區的投入經費。這些因素都不利于建立科學、可持續的社區教育經費投入機制。

四、結束語

社區教育兼具“社區”和“教育”雙重屬性，是一種具有較強個人收益的競爭性、排他性準公共產品，強調國家和個人合理分擔成本，因此可能在政府干預優先次序等級中排在比較后的位置，容易導致經費供應不足，進而影響政策執行。教育部2015年社區教育工作情況調查統計數據也表明，社區教育經費沒有列入經常性財政開支中，并且從最高值、平均值、中位值、最低值均遠遠低于普通教育、職業教育等教育形式。這表明，公共產品屬性是影響教育經費分配結構且進而可能影響政府安排公共政策的優先次序、經費等資源投入的重要因素。可見，社區教育的準公共產品特征，影響了政策制定和執行中的財政等資源配置。

經過30多年的發展，社區教育在我國取得了一定成效，但也仍然面臨較多問題，經費投入不足成為制約社區教育發展的主要因素之一。2010年7月，國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中，“廣泛開展城鄉社區教育”在“加快發展繼續教育”章節中得到強調，表明“社區教育”是終身教育體系、繼續教育、學習型社會的重要組成部分。黨的十七大、十八大繼續強調建設全民學習、終身學習的學習型社會的部署。十九大進一步強調“辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質”。[24]“辦好”“加快建設”既包括質量要求，也包括時間進度要求，表明黨中央提出了更高的要求。2016年6月，教育部等九部門聯合印發《關于進一步推進社區教育發展的意見》，進一步強調各地要建立健全政府投入、社會捐贈、學習者合理分擔等多種渠道籌措經費的社區教育投入機制。這就要求我們要識別影響社區教育政策執行、經費投入的因素，特別是要清醒認識公共產品屬性對經費投入的潛在影響，提高認識，加大投入力度，更好地促進社區教育在我國的蓬勃發展。