傳統與轉型：改革開放四十年來中國反腐敗 立法理念之多維分析

張有亮 洪艷

[摘 要]改革開放四十年來中國反腐敗立法理念經歷了消極治理主義—積極治理主義—“零容忍”積極治理主義三個階段的演進歷程。鑒于當前反腐任務艱巨的形勢，應確立“零容忍”積極治理主義的反腐敗立法理念，以轉變腐敗治理模式，指導反腐敗立法。中國反腐敗立法理念的轉型需要以法治思維與法治方式突破傳統腐敗治理思維，堅持漸進式、理性化、科學化，以推動立法理念的規范演進。

[關鍵詞]反腐敗；立法理念；轉型；途徑

[中圖分類號]D921 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2019）01-0091-05

腐敗對國家和社會的有序發展構成了潛在的威脅。改革開放的四十年，全社會都十分關注腐敗問題，在國家治理體系中，腐敗治理已成為關鍵的組成部分，而國家治理腐敗的重要依據則是反腐敗立法。所以提高反腐敗立法質量是治理腐敗的前提，這就需要確立先進的反腐敗立法理念為其提供立法指導。

一、中國反腐敗立法理念之演進歷程

隨著中國現代化的逐步推進，中國的反腐敗立法理念已經發生了轉變。中國若沿襲傳統消極治理主義的反腐敗立法理念，難以遏制腐敗行為的發生。在國家治理范圍內，治理腐敗需要尋找新的路徑，積極治理主義理念適應腐敗工作的順利開展。黨的十八大之后，國家加大了對治理腐敗的力度，習近平總書記堅持以“零容忍”態度懲治腐敗，這就意味著國家在治理腐敗問題上堅持以“零容忍”積極治理主義為導向。從消極治理主義到積極治理主義再到“零容忍”積極治理主義的轉型，中國反腐敗立法理念不斷更新，為國家治理腐敗提高了立法質量。

（一）消極治理主義階段（1978—2002）

這一階段，中國反腐敗立法理念以消極治理主義為引領，沿襲中國傳統社會腐敗治理的理念。在治理腐敗問題上，體現以直接打擊為主導，以刑事懲治為主要手段，刑事立法成為反腐敗的重要法律依據。

在不同的時期，中國不斷推進反腐敗工作。以改革開放為分界點，中國的反腐敗戰略有著根本的區別。中國共產黨執政初期，中共中央在對待腐敗問題上采取嚴厲的懲罰措施，同時對國家各級領導干部進行思想政治教育，主要是通過政治運動和政治學習的方式治理腐敗。在改革開放之前，中國的腐敗犯罪基本處在較低的水平[1]。改革開放以來，國家重刑事處罰，加大了對腐敗犯罪的刑事處罰力度。20世紀80年代，中國在治理腐敗問題上采取“兩手抓”策略，一手抓思想政治教育，一手抓法制建設[2]。依據相關法律法規治理腐敗，通過刑事立法中的刑罰手段來懲治腐敗犯罪分子。腐敗蔓延的主要原因是制度缺陷，為了有效遏制腐敗行為的發生，必須通過制度建設從根源上防止腐敗的發生，反腐制度建設成為國家反腐敗的重中之重。國家實施制度反腐的政策，但是腐敗行為非但沒有得到有效地遏制，卻在不斷加重，造成這一現象的根本原因在于依舊沿襲傳統的反腐敗立法治理理念，中國制度化反腐仍然處在消極治理主義階段，缺乏反腐敗立法理念的更新，導致制度反腐停留在表面，未能從根本上遏制腐敗的滋生。在制度反腐期間，預防性制度尚未建立，腐敗治理的模式也未曾發生改變，而且反腐敗立法本身的預防性功能不足以預防腐敗。所以，在中國實施反腐敗戰略的同時，要及時更新反腐敗立法理念，不能一味依賴消極治理主義的治理理念。雖然改革開放以來，消極治理主義在反腐敗立法理念上發揮了其自身的價值，取得了應有的成效，但是隨著中國現代化進程的逐步推進和腐敗的轉型，國家要及時轉變反腐理念，以達到治理腐敗的效果。

（二）積極治理主義階段（2002—2012）

2002年11月，以胡錦濤為核心的黨中央領導集體明確提出了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐敗基本方針，開啟了積極治理主義的新階段，使中國反腐敗立法理念發生了重大轉變。

隨著時代的不斷發展，中國在各個時期的反腐敗工作穩步推進。自2002年黨的十六大以來，中國基本上確立了懲防并舉、注重預防的反腐敗戰略。2007年，黨的十七大明確了反腐敗工作要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，在十六大基礎上，加快建設懲治與預防腐敗體系。2012年，黨的十八大以習近平為核心的黨中央繼續堅持“懲罰與預防相結合”的反腐政策，這些方針政策有利于中國反腐立法工作的順利開展。在這一階段，國家將治理的重點落實到懲治與預防上，不再以過去傳統的反腐敗治理理念為主導，而是將積極治理主義運用到反腐敗治理當中。在積極治理主義階段，預防性立法是中國反腐立法的重點，通過反腐敗刑事立法懲治犯罪分子不再是反腐敗立法的重心。但是激發刑事立法的預防功能，是積極治理主義應有的體現。突破傳統上通過刑法原理和思維方式進行刑事立法，將刑事立法延伸到預防腐敗的領域，將懲治功能和預防功能相結合，提升腐敗治理的能力。積極治理主義側重腐敗的預防，不再簡單依靠傳統的直接刑事懲治，而是通過“直接打擊為主，間接打擊為輔”的理念來治理腐敗，將治理的重點從單一的懲治轉變為懲治與預防相結合，而且在反腐敗立法上體現為制定一部治理腐敗的基礎性立法—《反腐敗法》。

（三）“零容忍”積極治理主義階段（2012—）

自2012年以來，中國共產黨把反腐敗工作提上了新的高度予以重視和支持。2014年1月黨的十八屆中央紀委三次全會上提出以“零容忍”的態度懲治腐敗。當前，中國反腐敗進入“零容忍” 積極治理主義階段，在反腐敗立法理念上倡導以“零容忍”的態度懲治腐敗。

“零容忍”就是對各種腐敗行為包括那些細微的腐敗行為，都要對其進行懲治。將“零容忍”積極治理主義運用到腐敗的治理當中，其核心就是對社會上出現的各種腐敗行為采取措施進行嚴厲的打擊。中國的反腐敗斗爭，不是一種可以妥協的行動，而是要以堅定的意志對腐敗行為進行徹底的遏制。“零容忍”積極治理主義可以針對反腐敗進程中陳舊的立法理念提出具體的更新方案，為中國反腐敗立法提供一種新的理念。除此之外，“零容忍”積極治理主義在當今社會上具有很大的可行性。腐敗是危害社會的“毒瘤”，如果不采取有效措施對其進行治理，那么勢必會影響到社會的穩定。運用“零容忍”積極治理主義對腐敗進行治理，要從根本上遏制腐敗的滋生。中國的反腐敗工作不能僅僅依靠運動式的治理，而是要經過制度化、法治化的反腐，樹立“零容忍”積極治理主義立法理念，才能將腐敗行為扼制在萌芽之中。

二、中國反腐敗立法理念之選擇

（一）理念確立：“零容忍”積極治理主義

習近平總書記關于“零容忍腐敗”的講話，標志著“零容忍”積極治理主義理念的確立。除此之外，習近平總書記關于“零容忍腐敗”的重要講話也澄清了多年來在治理腐敗領域內的錯誤認識。在“零容忍”理念的導向下，對于任何形式、任何程度的腐敗，都要堅決打擊，嚴厲懲罰，絕不姑息。改革開放四十年來，中國已經進入現代化轉型時期，在腐敗治理的過程中得與失并存。在鞏固腐敗治理取得成果的基礎上，應及時更新反腐敗立法理念，為治理腐敗提供立法指導。“零容忍”積極治理主義理念的確立，是我國反腐敗斗爭取得勝利的標志，具有重要的現實意義。

（二）原因分析：腐敗形勢嚴峻，反腐任務艱巨

改革開放以來，腐敗現象仍然在蔓延，自1998年以來腐敗犯罪仍處于明顯的上升趨勢[3]。以往腐敗的治理只是暫時控制了局部腐敗行為，缺乏深入的治理能力。2007年11月至2012年6月，全國紀檢監察機關共立案643759件，結案639068件，給予黨紀政紀處分 668429人，涉嫌犯罪被移送司法機關24584人，年均查辦違紀違法案件12萬余件[4]。自從黨的十八大以來，仍然不斷地有“大老虎”冒出，說明我國腐敗現象還沒有得到有效的遏制。所以，在認識到中國在治理腐敗上取得一定成果的同時，也需清楚地認識到在腐敗治理過程中仍然存在著諸多問題。針對這些問題，應結合當前國家反腐形勢，采取積極措施打擊腐敗犯罪分子。由此，“零容忍”積極治理主義理念成為治理腐敗成功的關鍵因素。該理念強調將自律和他律相結合，其優點則體現在反腐敗立法和相關政策的制定上。中國經過幾十年的反腐探索，將反腐敗立法提上日程，逐漸形成了具有中國特色的社會主義反腐敗法律體系。但是，我國反腐仍處于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的狀態，相關反腐政策法規的制定帶有明顯的滯后性，缺乏預見性，導致無法從源頭上鏟除腐敗的土壤。以“零容忍”積極治理主義理念為導向，將其運用到反腐敗政策法規的制定過程中，有利于從源頭上治理腐敗。“零容忍”積極治理主義理念的關鍵在于，它不僅側重于對重大腐敗行為的調查，而且還側重于對輕微腐敗行為的調查。無論腐敗行為輕微與否，一律得到懲治，以凈化腐敗生成的環境。基于腐敗形勢之嚴峻，反腐任務之艱巨，“零容忍”積極治理主義理念無疑是中國反腐敗立法理念的最佳選擇。

（三）現實意義：轉變腐敗治理模式，指導反腐敗立法

“零容忍”積極治理主義理念具有極為重要的現實意義。從反腐敗模式來分析，以往“運動反腐”“權力反腐”占據主導，強調對腐敗的專項治理，通過刑罰懲治的方式治理腐敗，“直接打擊”是治理腐敗最有效的手段。但在“零容忍”理念的導向下，改變了依賴刑罰手段反腐的傳統，依靠制度建設，立足于從源頭上治理，將懲治與預防相結合。一方面，維持反腐敗高壓局面，以“零容忍”的態度懲治腐敗；另一方面，堅持從源頭上預防，努力發現那些具有預兆性的腐敗行為，以做到防患于未然。“零容忍”積極治理主義理念下的反腐敗模式已經從以直接打擊和刑事懲罰為主體的治理模式轉變為以直接打擊為主、間接打擊為輔，預防和懲治相結合的治理模式。2018年3月20日，《中華人民共和國監察法》出臺，推動反腐敗斗爭順利開展。從一定意義上說，“零容忍”積極治理主義理念為反腐敗立法提供宏觀上的指導，有利于盡快出臺國家反腐敗法，從而健全反腐敗法律體系，提高反腐敗治理能力。

三、中國反腐敗立法理念之轉型路徑

（一）突破傳統腐敗治理思維模式，運用法治思維與法治方式

在對待腐敗治理問題上，習近平總書記強調要運用法治思維和法治方式來反對腐敗，通過將國家立法與黨內法規相結合，以有效的方式達到治理腐敗的目標。這從理論和實踐角度解釋了法治思維和法治方式，為新形勢下的腐敗治理提供了方向。在當前中國嚴重的腐敗形勢和反腐敗艱巨任務的背景下，困難不在于如何建立和完善反腐敗制度，而在于如何運用法治思維和法治的方式去突破傳統的腐敗治理思維，樹立現代化的治理理念，以達到根除腐敗的目的。

法治的理念和原則在法治思維中占有突出地位，在指導思想層面為反腐提供了方向。通過法治思維治理腐敗，反映的是一種理性的治理腐敗觀，表達出通過法律以實現正義的現代民主政治思想。法治方式是一種程序保障，通過突出實踐性，強調具體措施和方法，為腐敗治理提出了明確的要求[5]。縱觀世界各國腐敗治理的情況，尤其是腐敗治理取得成功的國家，都是運用法治思維、法治方式進行有效的腐敗治理，以達到根治腐敗的目的。現如今中國應突破落后的傳統腐敗治理思維，運用現代化的治理理念進行腐敗治理，并制定一部專門針對腐敗治理的法律，這是實現中國反腐立法轉型的重要途徑。

（二）依靠漸進式轉型，強化反腐理念的與時俱進

隨著改革開放的推進，中國反腐敗立法理念在不斷地更新、轉型，目的是順應時代發展的要求，滿足當前中國反腐敗立法的需要。從改革開放至今的反腐立法理念變化中，可以看出各個階段立法理念之間的傳承與沿襲，腐敗的治理主要是以“漸進式推進”為基本路徑。

中國反腐敗立法理念能夠漸進式地順利推進，最重要的一個前提在于存在著路徑依賴理論。著名制度經濟學家道格拉斯·C·諾斯認為，跟技術變遷過程中產生的自我強化現象一樣，制度變遷過程中也存在報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發展過程中自我強化，并且影響人們將來可能做出的選擇。換言之，沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變化可以對傳統有著極強的依賴性，這就是路徑依賴理論[6]。中國反腐敗立法理念的演進歷程也能體現出路徑依賴理論。以中共十六大為重要分界點，2002年前后的腐敗治理有很大的區別，從消極治理主義到積極治理主義再到“零容忍”積極治理主義，這種反腐敗的方針和理念變化非常明顯。但是，這并不能說明在此前后是兩種完全不同的分裂狀態，互不關聯。實際上，每一階段所呈現出的立法理念都是把之前立法理念的合理之處囊括在內。雖然每個階段的理念都有其特殊性，但是各種反腐敗立法理念都具有前后相承的漸進性特征。黨的十六大后，中國反腐敗立法理念以積極治理主義為向導，在繼承消極治理主義的基礎上，以間接打擊作為補充，將預防性制度運用到反腐敗工作當中，試圖構建以預防性立法為導向的反腐敗立法體系。“零容忍”理念的確立將反腐敗治理理念更推進一步，以此堅定了反腐敗斗爭的決心。所以，中國反腐敗立法理念不是對原有立法理念的簡單復制，而是要對合理的因素加以繼承，進行漸進式發展創新。每一階段都依賴著原有的立法理念，在其基礎上不斷發展，以此推進中國反腐敗的進程。一種制度模式、立法理念的轉型與更新，需要靠平緩的方式，漸進性地推進，而不能跨越式地一蹴而就。通過總結漸進式推進的經驗，可以推動中國反腐敗立法理念的轉型。

（三）堅持理性化轉型，推動立法理念的規范演進

腐敗的治理是國家治理體系中的一部分，應隨著國家治理體系的需要而理性地做出轉變。改革開放前的“文化大革命”，讓中國處在極為不穩定的狀態，嚴重地沖擊了社會的正常秩序。但是，改革開放給國家的治理帶來了根本性的變革。這個時期為整個國家治理體系理性化的重要起點。就像鄧小平所指出的，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[7]基于這種對制度的重要認識，國家在治理腐敗過程中逐漸走向規范化、理性化。

從國家政治文化的角度來看，中國反腐敗立法理念的轉型是規范化、理性化的過程。在這一過程中，中國傳統政治文化中的權力、權威影響很深。改革開放前，社會主義國家的意識形態將人民群眾推向腐敗治理的最前面，群眾式的運動反腐依舊滲透著傳統文化的因素，國家的腐敗治理仍然依靠國家最高權力的推動。改革開放后，依靠制度治理腐敗成為常態。在制度建設的過程中，國家權力中心起到關鍵性作用。從消極治理主義到積極治理主義再到“零容忍”積極治理主義的立法理念轉型中，權力滲透在反腐敗立法的過程之中。但必須要清楚的是，中國反腐敗立法理念轉型的過程，也是中國從傳統社會走向現代社會的轉型過程，理性化是中國反腐敗立法理念轉型的基本方向。因此，中國的反腐敗立法應該在傳統的滲透和現代轉型中不斷創新和發展，并發揮其應有的價值。

（四）推動立法理念科學化轉型，提高反腐立法的質量

改革開放四十年來，中國反腐敗工作不斷推進，同時也取得了重大成就，其中一個重要因素就是得益于科學化的立法理念。在治理腐敗的過程中，堅持以科學的立法理念指導中國反腐敗工作的順利開展。黨的十八屆四中全會提出了“立法科學”的論斷，這是中國建設法治的重中之重，學術界也響應了中國反腐敗立法的科學化[8]。由此，科學立法成為中國反腐敗立法過程中的重要環節，通過對立法理念科學化轉型，以提高反腐的立法質量。

堅持以科學化立法理念為主導治理腐敗，必須要正確處理腐敗懲治與預防的關系。一是要嚴懲腐敗，堅持以“零容忍”的積極治理主義理念懲治腐敗，通過增加腐敗的成本降低腐敗的動機，在治標的同時不忘治本。二是要強化從根源上預防腐敗的發生，從制度和治理機制上治理腐敗[9]。如果要實現在源頭上預防腐敗，就要通過科學化的立法理念遏制腐敗的滋生。在建設中國反腐敗立法體系的過程中，要積極地轉變立法理念。在積極治理主義的導向下，要迅速提升腐敗刑事立法的懲治功能，不斷鞏固預防性立法在反腐敗立法中的地位，優化實體法與程序法在反腐敗法中的治理功能。中國的腐敗治理需要以科學理論為指導，以科學體系為保障，以科學方法推進腐敗制度建設，把科學理念應用在反腐敗工作中。習近平總書記也強調要通過科學有效的方式預防和懲治腐敗，為反腐敗工作指明了前進的方向。

黨的十八大以來，中國反腐敗立法進入轉型期，需要靠科學立法來提高反腐敗立法的質量。科學立法是指國家為了適應當前反腐敗立法工作，根據當前我國腐敗的現狀，樹立科學化的立法理念來治理腐敗，不斷推進中國反腐敗的進程。改革開放前，我國的反腐敗立法工作滯后，加上缺乏先進科學的立法理念指導，導致反腐敗工作收效甚微。改革開放后，隨著依法治國方略的實施，反腐敗立法工作被提上日程。四十年來，每一階段的立法理念都是順應當時國內腐敗治理的要求，遵循科學化的立法理念，旨在提高反腐敗立法的質量，以期中國反腐敗法能夠順利出臺。縱觀中國反腐敗立法理念的演進歷程，其中所體現出來的精髓能夠為以后中國反腐敗立法所借鑒。在此過程中，理念指導立法，使得中國反腐敗立法工作在不斷地發展與創新，也完善了國家治理體系中腐敗治理的內容。

四、結語

改革開放四十年以來，尤其是黨的十八大以來，國家治理體系和治理能力邁出了新步伐，中國反腐敗立法建設也步入了正軌。但是，中國反腐敗立法理念在各個時期受到不同程度的挑戰，其轉型路徑至關重要。新時期要堅持以習近平反腐倡廉思想來指導反腐敗立法工作，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，堅持以“零容忍”的態度懲治腐敗，創建中國反腐敗立法體系，實現中國反腐敗立法理念的順利轉型。

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[責任編輯 張桂霞]