新形勢下地方政府投融資平臺轉型問題探析

[摘?要]目前，地方政府投融資平臺生存發展正面臨轉型壓力，簡述地方政府投融資平臺發展歷程，積極探索轉型過程中問題所在，提出對策建議，促使地方政府投融資平臺轉型，才能有效突破區域經濟的發展障礙。

[關鍵詞]地方政府;投融資平臺;轉型

[中圖分類號]F812.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）09-0071-02

Analysis on the Transformation of Local Government Investment and

Financing Platform under the New Situation

Luo Qingqing

（Bishan High-tech Industrial Development Zone Innovation Service Center， Chongqing 402760）

Abstract： At present， the survival and development of local government investment and financing platforms are facing the pressure of transformation. Only by actively exploring the problems in the process of transformation and promoting the transformation of local government investment and financing platforms， can we effectively break through the obstacles of regional economic development.

Keywords： Local Government; Investment and Financing Platform; Transformation

[作者簡介]羅慶慶（1987-），男，重慶人，經濟師，碩士研究生，研究方向：投融資。

一、地方政府投融資平臺發展歷程

（一）起步階段

1991年上海率先設立我國第一個地方政府投融資平臺——上海市城市建設投資開發總公司，隨后重慶、廣東等多地效仿，地方投融資平臺公司如雨后春筍紛紛成立。受1995年新《預算法》《擔保法》影響，這一階段地方政府投融資平臺公司原有運營模式難以為繼，進入艱難維持時期。

（二）快速發展階段

2009年，我國為應對外部金融危機而投放4萬億，地方投融資平臺進入“繁盛”時期。各級政府把經營性公用企事業單位的資產納入平臺公司，同時將以前單一的信貸模式轉變為發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。地方政府投融資平臺的發展，不管是對解決我國地方城市發展融資難題，還是應對全球緊縮經濟，都發揮了關鍵作用。

（三）轉型調整階段

2014年，國發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）后，地方政府投融資平臺進入到轉型發展的新階段，各地方政府相繼出臺促進平臺公司市場化調整、創新發展的指導辦法和意見，促使投融資平臺向市場化、規范化、專業化轉型。

（四）收縮階段

2016年以來，財政部等六部委《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）等一系列監管政策出臺都劍指地方違規舉債和債務過重問題，地方政府投融資平臺在監管政策趨嚴的新形勢下，亟待探索創新發展路徑。

二、地方政府投融資平臺轉型存在的問題

根據銀保監會數據統計，截至2018年末，全國有地方政府融資平臺11737家，其中共有全覆蓋地方政府融資平臺9428家，占中國該類平臺總數的80.3%;基本覆蓋地方政府融資平臺558家，占該類平臺總數的4.8%;自身的現金流不能基本覆蓋債務本息的政府投融資平臺依舊占比14.9%，可見平臺風險性依舊較高，在轉型過程中主要存在以下幾方面問題。

（一）轉型定位模糊

由于城市發展水平的差異化，地方政府投融資平臺發展水平也參差不齊，少數經濟發達地區城市基礎建設已較為完善，其融資平臺公司多轉變為城市服務運營商;部分經濟欠發達地區則多轉變為市場化投資公司。而對多數起步較晚、發展較差的地方融資平臺公司而言，卻必須要面對消化處置存量債務、探索創新投融資模式、突破自身瓶頸加速轉型等問題。

（二）資產結構不合理

2008年以來，為能與地方極速發展的城市化進程匹配，憑借地方政府對其融資平臺公司的信用擔保，地方融資平臺向銀行等金融機構的貸款出現了井噴式增長，催生了盲目貸款、資產負債率高、融資渠道單一等系列問題。資產結構過度依賴負債，債務期限一般為5—10年甚至更長，導致地方政府投融資平臺抗風險能力極為脆弱。如何優化財務結構、合理控制資產負債率，應對新時期轉型升級的使命成了各大投融資平臺的痛點和難點。

（三）治理機制不完善

地方政府投融資平臺公司大多數都采取的是“一套人馬，兩塊牌子”模式，是政企不分的典型代表，領導班子成員也基本都納入了政府體系管理，企業缺乏自主性、行政干預現象較為嚴重。現實中地方融資平臺基本全按政府指令開展工作，運作效率低，經營效益差，在轉型過渡期間缺乏市場化的管理模式、經營能力和人才儲備。

（四）缺乏合理補償機制

地方政府投融資平臺公司所承接的多是社會性、公益性項目，公司盈利水平弱，資產所有權只能體現在賬面上，無法實現凈現金流形成有效資產。在當前金融監管趨嚴、融資環境不樂觀的情況下，由于缺乏合理的補償機制，地方融資平臺公司原有的銀行貸款融資難以為繼，資金困境更加突出，導致平臺公司增加信用評級以及上市進程緩慢，資產證券化率低下。

（五）監管考核機制有待完善

國資監管部門對地方政府投融資平臺公司考核機制有待完善，特別是區縣級平臺公司同時存在國資監管覆蓋率低和多頭監管的現象，缺乏完善的地方政府投融資平臺績效評價體制，比如有的開發區平臺公司目標工作受到政府、財政、國資、開發區管委會等多個部門同時考核評價，而在有的具體交叉監管過程中出現考核真空。

三、地方政府投融資平臺轉型對策建議

（一）轉型定位與職責相匹配

地方政府投融資平臺公司轉型應遵循市場化原則，進行獨立核算、自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我發展，解決平臺公司創收盈利和可持續經營能力是其發展的核心要義。因此，需剝離地方投融資平臺公司承擔的政府融資等公益性職能，同時明確地方投融資平臺公司轉型后的職責與定位，制定切合實際的轉型升級方案。

（二）完善平臺公司內部治理

一是建立健全完善的現代企業制度的法人治理結構，明確相關治理結構的構成、任期、職權范圍、議事規則等事項，并形成職責清晰、運轉規范、相互協調、相互制衡的治理機制。二是平臺公司應建立完整合理的內部規章制度，為向市場化轉型和規范化運行提供穩定的制度保證。

（三）創新投融資及管理模式

探索多元化的融資途徑，重視對金融創新產品和金融衍生工具的研究和應用，加強平臺公司資產證券化、市政債券、產業投資基金等融資方式的嘗試。學習西方國家先進經驗，通過產權轉讓、經營權轉讓、委托運營、股權合作、PPP（公私合作）等方式，多渠道、多方位地利用和吸引社會資本參與城市建設和城市運營。

（四）優化績效評價體制，提升投融資的效率

對于地方政府投融資平臺公司的考核機制，應根據地方投融資平臺公司發展的具體情況，創建績效評價體系，制定科學的考核內容和考核指標，績效評價體制要與地方政府的經濟發展目標相契合，有效處理地方投融資平臺內部控制存在的缺少標準性、目標性及長遠性等問題。

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（責任編輯：郭麗春?梁宏偉）