會計師事務所承接政府購買服務問題的研究

陳玉妹 宋寧 張馨月 賈宇洋 白瑞

[摘?要]近年來，我國積極進行公共服務制度的改革創新，政府購買服務已經成為各地政府普遍應用的公共服務形式。其中，政府向會計師事務所購買會計或審計服務是最普遍的方式。

[關鍵詞]政府購買服務;委托代理;會計師事務所

[中圖分類號]F830

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）09-0123-04

Accounting Firms undertake Research on Government Procurement of Services

Chen Yumei?Song Ning?Zhang Xinyue?Jia Yuyang?Bai Rui

（Harbin University of Commerce，Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： In recent years，China has actively carried out the reform and innovation of the public service system.The most common way is for the government to buy accounting or auditing services from accounting firms.

Keywords： Government purchase of services;Entrusted agency;Accounting firm

[作者簡介]陳玉妹（1997-），安徽天長人，本科生，研究方向：審計學;宋寧（1998-），黑龍江鶴崗人，本科生，研究方向：審計學;張馨月（1998-），遼寧沈陽人，本科生，研究方向：審計學;賈宇洋（1998-），黑龍江大興安嶺人，本科生，研究方向：審計學;白瑞（1998-），黑龍江鐵力人，本科生，加拿大CPA 專業。

[基金項目]大學生創新創業項目“會計師事務所承接政府購買服務的研究”（項目編號：201810240094）。

一、前言

進入21世紀以來，政府購買服務的承接愈加受到各界重視。黨的十九大提出鼓勵政府以“委托代理”的方式與社會承購方在社會公共服務購買方面締結契約關系。會計師事務所以其獨立的屬性、豐富的經驗，憑借著政府的支持，有效緩解了政府壓力，也完善了政府的內部控制體系，使承接政府購買服務更加合理化。然而，目前會計師事務所承接政府購買服務在服務程序、人員技能、價格體系、服務領域、人員指導等方面仍存在著急需解決的問題。

二、會計師事務所承接政府購買服務的現狀

根據《中華人民共和國政府采購法》等相關規定，目前會計師事務所承接社會服務有以下幾種情況：1.?承接高校、醫院等非營利組織審計。2.村級集體經濟組織財務收支審計。3.開展政府采購代理。4.國有企業年報審計。5.財政支出績效評價。6.基本建設工程項目財務決算審計。7.國有企業領導經濟責任或離任審計等。

（一）承接主體的確定

根據財政部、民政部、工商總局印發的《政府購買服務管理辦法（暫行）》第十七條：購買主體應當按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。然而，研究發現，仍然有一部分直接委托的主體存在。

（二）人員技能

由于其服務內容的廣泛性，這對會計師事務所具有的業務能力有較高的要求。目前，基本公共服務、社會管理服務、行業管理與協調服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項等五大類59個小項是納入政府購買服務指導性目錄的主要內容。會計師事務所以審計驗資和財務咨詢等業務為主，其中，從業人員大多以會計、審計技術人才為主，所以技術力量更偏向于會計領域。

（三）價格規定

目前，我國對會計師事務所承擔政府購買服務的價格還沒有明確的規定，而政府購買服務往往是通過低價獲得的。因此，就出現了中小會計師事務所“低價包辦”的現象，但是一些大型會計師事務所由于價格低廉，參與其業務服務比較少，所以直接導致政府采購服務的水準下降。

（四）服務領域

目前，事務所承接的服務業務領域狹窄，多數只集中在會計審計、財務審計、監督檢查、項目評審等方面。

（五）指導方面

在服務質量方面，絕大多數社會服務組織在不建立第三方評價機制的情況下進行獨立評價。

三、會計師事務所承接政府購買服務的問題及分析

（一）服務程序不規范

國家的政府購買服務剛剛起步，會計師事務所承接政府購買服務在制度和體系上還存在諸多不健全的地方。政府部門在選擇會計師事務所時，其公開程度與專業水平還有待提高。購買服務的方式具有制度化與非制度化并存、競爭性與非競爭性并存、獨立性與依附性并存的特征，這是由政府的主導地位導致的，委托會計師事務所審計招標規范》實施不到位，購買服務的方式不能公開、公平、公正，易產生權力尋租行為，影響其服務質量和行業的良好發展[1]。

（二）技能不全面

業務人員相對來看很難對多樣又特殊的政府相關業務具有更深刻的認知，主要是由于企業與政府在其業務需求和領域上的要求有很大的不同，無法建立完善的業務知識體系，難以使業務人員形成較為完整的審計理念，由于承接服務次數較少，政府會計核算制度體系龐雜、內容交叉、核算口徑不一，與注冊會計師所擅長的企業會計制度差異較大等，注冊會計師服務質量難以達到要求。這極大的波及了會計師事務所承接政府購買服務的業務質量。

（三） 價格體系不健全

價格體系不健全，成本價格無法吻合其實際價值，也是讓政府購買會計服務這一行為遇到難題的重要原因。目前，一方面，政府部門對注冊會計師服務價值的認知差異，導致其以較低定價購買風險低、業務量較小的注冊會計師服務;另一方面，會計師事務所認為與普通的企業審計等業務相比，政府購買服務往往收費較低，與注冊會計師承接的其他業務相比，承接政府委托服務項目耗費的時間和投入與所得的收入不成比例。追求低價造成大型事務所不愿承接，中小型事務所之間“低價攬業”的惡性競爭，導致服務質量不達標，損害行業的整體利益和形象。

（四）領域不寬泛

會計師事務所承接政府購買服務是新興業務，其服務標準的制定還不完。現會計師事務所執業準則主要以服務于企業財務報表業務為主，與政府購買會計服務需求并非完全符合。雖然為了規范政府購買注冊會計師服務業務，中注協發布了醫院財務報表、高等學校財務報表、基金會財務報表等三個審計指引以及《會計師事務所財政支出績效評價業務指引》等專業標準、部分審計準則應用指南提示關注公共部門審計業務中可能存在的特殊情況[2]。但是，因其領域不寬泛，會計師事務所提供服務的質量難以達到最優標準，與政府需要委托的服務項目相比，仍然存在大量的空缺市場，并且業務人員缺乏相應的業務能力。

（五）缺乏有效指導

缺乏專業的人員指導，在服務提供過程中遇到的專業問題有時難以解決。在注冊會計師實務準則這一大框架下，我國注冊會計師職業標準體系還包括針對會計師事務所的三個部分：相關服務業務標準、認證業務標準和質量控制業務標準[3]。這些業務標準主要以傳統的企業報表業務為對象，與政府購買的服務對象并不是完全一致的。以現代風險導向審計的企業財務報表審計為基礎，在審計方法、程序、產品“審計報告”等方面與政府購買會計服務的需求之間仍有相當大的差異。由于缺乏專門針對政府購買會計服務的相關標準和準則，使得會計事務在實際操作過程中不受監管。

四、改善會計師事務所承接政府購買服務現狀的對策建議

（一）規范服務程序

改善會計師事務所承接政府購買服務現狀，首先要完善健全購買服務的相關程序。加強工作透明化專業化，簡政放權，提高會計師事務所在承接購買服務中的地位，充分發揮會計師事務所的專業優勢，使工作更具專業化。將其服務程序規范，最大化定提高其價值當做前提，才能有效解決制度化與非制度化、競爭與非競爭、獨立與依賴并存等一系列問題。在實踐中，務必貫徹落實《委托會計師事務所審計招標準則》，公開招標投標，公平、公開、公正地尋找承辦人。有效保證其服務質量行業良好發展。

（二）提升技能

政府業務不同于注冊會計師業務，政府業務所涵蓋范圍更加廣闊，且業務十分冗雜。據研究調查發現，高達83.33%的業內人認為會計師事務所承接政府購買服務的發展離不開具有一定規模的高水平隊伍（如圖1所示）。由于政府與企業需求的不同，首先是業務人員應全方位的提升自身技能，盡快形成針對政府經濟業務的特殊業務體系，構建有針對性的專業知識框架，形成完善的行之有效的審計體系。政府相關服務的多樣化和高標準也直接需要業務人員擁有較高的綜合能力。因此，業務人員需要不斷地提高他們的綜合能力。這樣就可以在承接政府服務時一步到位，提高工作效率，從而提高自身在行業中的競爭力，以及加強自身與政府服務銜接的關聯性。

（三）健全價格體系

如表1所示的幾種情況[4]，由于價格體系的不健全導致服務質量與成本價格很難達到完美匹配，追求低價的不良趨勢導致該行業的不良競爭，致使其服務難以達到標準水平，損害行業的整體利益和形象。這就要求要有健全的價格體系，讓服務有價可依，而不是漫天要價或者一味壓低價格。雙方務必在合法的范圍內簽訂明確合同，規定好工作流程，購買價格。同時，政府也應做好預算，設立獨立的資金賬戶以保障雙方業務順利進行。會計師事務所方面，也應對服務進行明碼標價，不得囫圇兩可，也不得服務不實。

（四）拓寬領域

資料顯示：2005 年，成都金牛區政府將21個政府投資建設項目交由8家審計中介機構，開創了政府購買注冊會計師服務的先河。隨后上海、深圳、成都等地的國資、司法、財政、民政等政府部門紛紛嘗試購買注冊會計師服務，取得了初步成效[5]。目前，事務所承接業務仍大多集中在財務審計、會計審計等方面，而其它領域涉及較少，無法充分發揮企業承擔購買服務的能力。針對此問題，應加大政府與會計師事務所連接程度，開展必要的宣傳活動，如研討會、宣講會等。會計師事務所更好地了解政府服務內容，不僅為政府及職能部門進一步了解會計師行業服務領域提供了良好契機，這不僅為會計師事務所承接政府購買服務提供了相當的有利條件，還進一步擴大了會計師事務所承接政府服務的領域，從而更好地發揮職能。

（五）進行有效指導

李克強總理提出的“大道至簡，有權不可任性”，為政府簡政放權奠定了理論基礎，進行了有效的指導，使承接服務能夠效果更佳。只有各方的共同努力，才能使政府購買注冊會計師服務的運行完善。首先需要國家政策的大力支持與政府的扶植。其次需要行業自身的加倍努力。要建立健全第三方評估機制，準確評估，使得業務公開公正，有合適的機制嚴格把關。要與時俱進，及時更新注冊會計師實務指南，盡快在注冊會計師實務準則中增添政府購買會計服務的準則和指南，使其業務恢復正當競爭。

五、結語

在國家政策的支持與政府的扶植下，會計師事務所承接政府購買服務過程中，建立健全購買服務的制度體系和價格體系，要加強工作的透明度和專業化，提高自身的業務水平，將所需的廣泛知識聯系起來，使會計師事務所人員的綜合能力大幅度提升，把政府與會計師事務所緊密聯系起來，才能讓政府購買服務高效完成。

[參考文獻]

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[2]劉麗麗.政府購買注冊會計師服務的現狀、問題及對策[J].會計之友，2016（6）.

[3]趙穎東.論會計師事務所在參與政府購買服務之投標現狀及分析[J].財經界（學術版），2018（13）：38-39.

[4]劉成立，李曉玲. 會計師事務所不正當低價競爭研究——基于山東注協執業監管的分析[J].財會通訊，2018（8）.

[5]劉麗麗.政府購買注冊會計師服務的現狀、問題及對策[J].會計之友，2016（6）.

[6] 馮俏彬，郭佩霞 我國政府購買服務的理論基礎與操作要領初探[J].中國政府采購，2010 （7）.

[7]Vincert Ostrom， Charles Tiebout， Robert Warren.The Organization of Metropolitan Areas： A Theoretical Inquity[J]. American Political Science Review，1961，55（4）：831-842.

（責任編輯：顧曉濱?馬琳）