大數據時代地方政府治理創新的現狀與推進機制
——以廣州為例

鐘 莉

（廣東行政職業學院，廣東 廣州 510800）

一、大數據時代地方政府治理創新的現狀

近年來，隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，地方各級政府都在積極探索將大數據、云計算等新一代信息技術應用于地方治理創新中，地方政府治理能力不斷提高，取得了一定的成績，主要表現在以下幾方面。

（一）治理創新認知水平有較大提高

2013年，黨的十八屆三中全會明確指出，要推進國家治理體系與治理能力現代化。2014年，在中央網絡安全與信息化領導小組第一次會議上，習近平總書記指出：“沒有信息化就沒有現代化”。2015年，國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》中講到，大數據是提升政府治理能力的新路徑，要建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，實現基于數據的科學決策，逐步實現政府治理能力現代化。2016年，國家“十三五”規劃綱要提出，要創新政府服務方式，推廣“互聯網+政務服務”，實施國家大數據戰略，深化政府數據與社會數據關聯分析、融合利用，提高社會治理的精準性和有效性。十九大報告提出，要善于利用互聯網技術和信息化手段開展工作。在國家層面的政策、條例、綱要等指導下，地方各級政府提高了對地方治理和大數據應用的重視，加大了對地方治理的投入，加快了大數據技術應用于地方治理的步伐。例如，2016年，廣東提出推動大數據發展與應用，加快建設數據強省；上海提出落實網絡強國戰略，深化智慧城市建設；湖南提出把握大數據、物聯網等信息技術發展機遇，建設網絡強省；廣州市提出要加快大數據發展與應用，建成具有國際競爭力的國家大數據強市……地方政府在中央政府大數據和政府治理總要求的指導下，深化了對大數據應用于地方治理的認知，積極推動地方政府治理體制的改革，改革地方治理模式，優化工作機制，提高了公共服務水平，及時回應公民的利益訴求。

（二）治理創新動力明顯增強

根據美國行為科學家赫茨伯格的雙因素理論，從動機層面分析，可以把保健因素視為物質、制度層面的因素，是一種外在的動力機制；把激勵因素視為精神層面的因素，是一種內在的動力機制；內外動力機制形成合力，相互影響，相互作用，不可分離。因此，大數據時代，根據上述理論，地方政府治理創新動力明顯增強主要來源于兩個因素，即外在的推動力和內在的自我改變的動力。

1.外在的推動力包括市場環境、社會環境以及公民。大數據時代，數據的開放共享推進市場環境和社會環境更加開放、政府政務信息公開程度更高，市場環境和社會環境得到改善。利用大數據平臺，可以及時掌握引起市場環境混亂的不可控因素，確保市場健康有序；可以及時監測并研判引發或加劇公共危機的輿論，引導輿論正確走向。同時，數據的開放共享拉近了政府與公民之間的關系，公民可以通過多種渠道表達利益訴求，政府利用大數據技術精準掌握并盡可能滿足公民的利益訴求，最大限度減少社會不滿情緒。市場環境和社會環境的改善和公民合理合法的利益訴求的解決，這些都減少了地方政府治理創新的外部阻力與困難，地方政府治理創新動力明顯增強。

2.內在的自我改變的動力包括創新意識和人才隊伍素質。基于國家層面有關政策引導和具體要求，地方政府治理創新認知水平有效提高了，自主創新意識增強了，各級地方政府都在積極推進治理創新實踐。以廣州為例，在第四屆“粵治——治理現代化”評選的28個優秀案例都是地方政府治理創新的典范，如廣州市來穗人員服務管理局、廣州市社會組織管理局和三元里街道辦事處聯合開展的“三元里融合社區建設”項目，廣州地鐵集團有限公司推進的“廣州地鐵‘4+1’社會監管體系”項目等。此外，大數據時代，地方政府越來越意識到人才隊伍素質有待提升，如大數據技術人才的缺失使得現有工作人員對海量數據的處理無所適從，紛紛通過人才引進、內部培訓等措施提升人才隊伍素質。

（三）治理創新力度不斷加大

大數據時代，隨著地方政府治理創新認知水平的提高、創新動力的增強，地方政府治理創新力度也不斷加大。

1.地方政府推進治理創新的政策投入力度加大。大數據時代，地方政府加大了對地方治理的人力、物力、財力的投入力度，如北京2016年投入42.65億元用于對口支援和幫扶協作，今后將進一步加大對口扶貧資金投入，到2020年，將增加至223.5億元；廣東省2011年至2015年期間研發經費超2300億元，占地區生產總值比重為2.65%，2018年研發經費將繼續增加，占地方生產總值比重為2.7%；廣州市2018-2020年將投入10.93億元用于農村人居環境整治工作；青海省2017年安排了1.08億用于食品藥品安全監管，同比增長了12.21%，等等。地方政府對地方治理財政支出的增加，有力地推動了地方建設和地方治理創新。與此同時，地方政府出臺相關的政策引導和支持大數據應用于地方治理，運用大數據技術，營造良好的治理環境，創新治理模式，有效提升地方治理的效果與效益。

2.地方政府相關政策執行力度不斷加強。2017年1月廣州市政府出臺《關于促進大數據發展的的實施意見》以來，明確了工作的指導思想，確立了工作目標，從五大工作任務穩步推進大數據發展與應用。目前，廣州市正有序推進五大工作任務，取得一系列成果。例如，推行“互聯網+政務服務”，實現審批服務事項一窗受理、網上辦理和部分事項全城通辦，不動產登記實現登記與稅務一體辦理，通過12345 熱線推動解決市民訴求114萬多宗，推出“互聯網+易通關”、智檢口岸、全球質量溯源體系等改革，貨物通關時間壓減一半等。

（四）治理創新實踐項目明顯增多

近年來，在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，各級地方政府都積極探索大數據應用于地方治理的創新實踐，涌現出大量高質量的地方治理創新案例，他們已經成為全國范圍內地方治理創新的典范。從全國范圍看，以“中國地方政府創新獎”評選為例，該獎項創辦于2000年，每兩年一次，到2016年，共舉辦了八屆。從表1可以看出，八屆“中國地方政府創新獎”申報項目總數為2004個，前五屆申報數量呈現逐年上升趨勢，后三屆申報數量有所下降，據其分析對申報質量有所提高。總體而言，地方政府治理創新實踐越來越多。其獲獎項目包括安徽“小城鎮公益事業民營化”、廣東深圳“公用事業市場化改革”、廣東省“大部門體制改革”等等。具體到廣東省，我們以“粵治- 治理現代化”評選為例，該獎項創辦于2013年，截至目前共舉辦了五屆。從表2可以看出，五屆“粵治- 治理現代化”總共評選出131個優秀案例，雖然第五屆獲獎數量有所下降，但總體上看，“粵治- 治理現代化”獲獎數量逐年增加。而且，從側面反映出其申報數量也在逐年增加。此外，獲獎項目有較多廣州案例，如“三元里融合社區建設”“‘農眼’智能監測管理系統”“廣州加大輿情研判處置力度，促進治理現代化”等。根據表3，第一屆獲獎案例涵蓋政府治理創新、輿情引導、網絡問政三個類別，第二屆則涵蓋政府治理創新、輿情引導、網絡問政、品牌管理四個類別，第三屆至第五屆則調整為政府治理創新、輿情引導、大數據+公共服務三個類別。從每屆獲獎案例所涵蓋的類別可看出，大數據應用越來越廣泛，越來越多地應用于地方治理，應用大數據創新地方治理的案例越來越多，地方政府正在積極探索智慧治理。

表1 “中國地方政府創新獎”歷屆申報數量

表2 “粵治-治理現代化”歷屆獲獎數量

表3 “粵治-治理現代化”歷屆獲獎類別分布變化

（五）治理創新主體發生變化

大數據時代，隨著地方政府提高了對地方治理的重視度，地方政府治理格局已逐漸發生根本性改變，其治理主體由政府主體單一化向“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”多元化發展。而且，地方政府治理創新人才隊伍不斷壯大。以社會治理和大數據治理為例，目前這兩個領域的治理都急需大量的專門人才。根據《全國民政人才中長期發展規劃（2010-2020年）》，到2020年，我國要培養社會工作專業人才150萬。地方政府從財政資金、優惠政策等多種方式鼓勵社會治理工作人才隊伍建設，很多地方高等院校都開設社會工作專業，從專科、本科、碩士到博士，培養各層次的社會工作專業人才。據統計，2018年全國社會工作者職業水平考試報考總人數達42.45萬人，與去年相比，增長了27.6%。其考試通過率也大大提高了。2008年，通過人數 4192人；2017年，通過人數飆升至28.8萬人，為社會治理創新準備了大量的人才。而大數據治理方面，如前所述，從中央到地方都高度重視大數據發展與應用，關注如何將大數據應用于地方治理，重視大數據技術人才隊伍建設。以廣州市為例，廣州市政府提出要培養大數據研究型人才，到2020年，高校人才發展平臺不低于5個；鼓勵企業自行培養或與高等職業技術學院開展訂單式人才培養，打造一支面向生產、服務第一線的大數據實操型技術人才隊伍，到2020年，實操型人才培訓基地不少于3個。目前，一些地方高等院校開始開設大數據專業，如廣東行政職業學院、深圳職業技術學院等。這些都為大數據更好地應用于地方政府治理創新提供了堅實的人力資源保障。

二、大數據時代地方政府治理創新的推進機制

（一）構建數據開放共享機制

受計劃經濟時期的影響，我國地方政府一直對社會信息資源占有絕對的控制權，掌握著80%以上的數據資源。因此，大數據時代，政府要創新地方治理，提升地方治理水平，應該建立數據開放共享機制。但是，在新生事物發展過程中，由于配套政策制度等不健全、認識不到位以及傳統的政府管理模式等因素的影響，導致數據開放共享困難重重。例如，由于有關大數據法律法規體系和技術標準的缺失，不敢開放大數據；由于認識不到位，有些單位視數據為部門私有財產，基于部門利益與資源管理的考量，不愿開放數據；由于長期的以部門為中心的政務信息管理模式，加之傳統的紙質載體保存方式，數據更是難以開放不了。因此，必須采取措施加速構建數據開放共享機制。

一是加強頂層設計與指導。成立專門的領導小組和下設工作小組，明確各自分工，制定數據開放共享發展規劃，統籌推進數據開放共享。二是建立健全的法律法規制度體系。深入開展調查研究，加快有關數據開放共享的立法工作，如出臺《XXX政府數據開放共享實施辦法》，明確數據開放共享技術標準和隱私安全的規范，建立相關平臺，彌補有關數據開放共享的立法空白，并與時俱進；加強數據開放共享的法律法規政策制度的實施，確保其落實到位。三是加大教育宣傳，轉變思想觀念，形成開放共享發展的治理理念與共識，利用互聯網+、大數據、云計算等信息技術手段創新政務信息管理模式，推進數據開放共享治理。

（二）建立智慧公共決策機制

公共決策正確與否對地方治理影響重大，要確保決策的科學性與正確性，需要利用大數據等新一代信息技術優化決策機制。智慧公共決策是在復雜的經濟和社會環境條件下，公共組織以大數據、云計算、人工智能、物聯網、移動互聯網和新興網絡技術等新一代信息技術為支撐，通過對規模性、快速性、高價性以及多樣性的大數據資源進行實時感知、智能分析，預測未來發展趨勢，優化決策流程，輔助決策者更科學有效地決策和行動，從而實現公共利益的一種大數據驅動型的公共決策模式。然而，傳統的公共決策模式是極其依賴權力與權威主義，這種模式必須具有健全的、高效的監督體系，否則公共決策就失效。例如，2017年5月22日，廣州市紀委召開網絡新聞發布會通報的5 起典型基層腐敗案例，其問題包括收受好處費/他人財物、泄露工作信息、通風報信、包庇縱容違法犯罪活動、職務侵占等等。從公共決策的角度來看，這些亂作為、不當程序的決策就是沒有得到有效監督。因此，大數據時代，為減少甚至避免公共決策失效，要以大數據驅動為核心，完善智慧決策支持系統，搭建大數據平臺，系統深入挖掘各類數據，并運用大數據技術、云計算等新一代信息技術對平臺數據進行分析處理，為決策咨詢論證、調查評估等方面提供有力支撐。例如，以食品安全為例，構建基于食品安全大數據的智慧公共決策機制，如圖1所示。從圖1可以發現，政府監管部門在動機和能力驅動下，在利益相關者作用影響下，從多個部門、多種渠道采集食品安全數據，運用信息技術對數據進行整合、關聯與分析，并將分析的結果以大數據可視化形式展示，輔助食品安全政府監管部門進行科學、合理、精準決策。

圖1 基于食品安全大數據的食品安全決策機制

（三）完善監督與響應機制

如前所述，監督不力導致公共決策失效；同樣，監督不力也會導致地方政府治理效能下降。目前，我國地方政府形成了內外監督體系，發揮著重要作用。但是，仍存在不少問題，如監督意識不強，相關制度不健全等。因此，大數據時代，必須運用大數據、互聯網來完善監督與響應機制，提高精準監督能力，進而提高地方政府治理能力，提升地方政府治理效能。一是各級政府要強化認識，高度重視大數據、互聯網、云計算等新一代信息技術的應用。二是建立健全的法律制度體系，從制度層面規范大數據的應用和約束地方政府行為，將權力關在制度的牢籠里，杜絕腐敗、亂作為、不作為等現象。三是構建智慧廉政信息分析系統或智慧政府監管信息系統。利用智慧政府監管信息系統，以公共事務為中心，將地方政府領導班子、普通干部的責任清單和任務清單的信息集成，對其任務落實情況進行實時監督，還原任務執行痕跡，既可以督促地方政府一把手將工作任務落實到位，又可為責任落實監督考核及問題倒查提供可靠依據。利用智慧廉政信息分析系統，從多元化角度采集有關人員、職權落實以及項目實施等數據，還原權力運行痕跡，智能分析及時發現廉政風險信息，為高效監督提供客觀、精準的數據支持。四是根據廉政風險信息的嚴重程度，將預警分為不同等級，如分為紅、黃、橙、藍四個等級，然后根據預警等級做出相應的回應，如無預警回應、加強日常監督等等。

（四）構建網絡化的聯動治理機制

傳統的地方政府治理模式，政府壟斷信息資源，信息傳播呈直線式，自上而下或自下而上；治理主體比較單一，以政府為主體。因此，地方政府治理呈現為上下級政府之間的關系。隨著互聯網、大數據、云計算等新一代信息技術的發展與普及，這種治理模式逐漸暴露出種種弊端，如滋生權力部門化，視信息為部門利益，形成“信息孤島”，對外交流缺乏等。而且，大數據時代，數據的開放共享以及數據來源的多樣化倒逼地方政府改革治理模式，打破信息壟斷，重視社會公眾等參與主體的意見，逐步形成多元主體組成的聯動治理機制，如圖2所示。這種聯動治理機制，以公共事務為中心，廣泛吸引公眾、企事業單位、社會機構、社區團體等相關主體，明確各自職責權限，各參與主體通過大數據平臺以平等關系就公共事務進行協商與處理，回應型較強。與此同時，為了保障各參與主體的平等地位，政府要推進政務信息公開工作，讓其他相關主體能夠及時獲取信息以監督政府，避免權力因不受限制而滋生行政腐敗、亂作為、不作為等，確保聯動治理機制高速高效運轉。

圖2 網絡化的聯動治理機制

（五）革新政府官員績效考評機制

受官僚主義的影響，目前的政府官員績效考評機制使得一些地方政府領導干部責任心不強，“變相”執行政策，漠視公眾的疾苦與訴求，回應較差。因此，大數據時代，必須改革現有的政府官員績效考核機制。一是轉變地方政府治理考評理念，重構考評標準。從多元角度思考地方治理，以公共價值作為政府官員績效考評體系的價值導向，將公眾的滿意度作為衡量地方政府治理成效的重要標準。具體來說，要從地方政府治理的善治程度、公眾參與度、公眾疾苦與利益訴求渠道、公共服務與公共產品覆蓋率、政務信息公開度、大數據應用程度等方面重構績效考評標準。二是構建基于大數據的政府官員績效量化考評系統，設計好績效量化考評模型庫，注重考評數據的采集，實時采集動態數據，并依據量化考評模型庫，實時計算考評對象的績效分值，使得政府官員績效考評精準化、科學化、常態化。三是轉變績效考評方式。以往的考核較注重結果考核，這種考評方式弊端嚴重，其中最為凸顯的問題就是政府官員重視那些近期的、短期利益的政績工程。因此，結合基于大數據的政府官員績效量化考評系統，加大過程考核比重，讓政府官員實實在在為民辦事，提升地方治理成效。四是強化考評結果的應用，將考評結果與問責機制、獎懲機制有機結合起來，規范地方政府治理創新行為，落實到具體責任人，促使有關人員依法治理，徹底改變部分政府官員“變相”執行政策，回應性差等痼疾。