基層政權、社會組織和居民參與社區治理的策略性合作

金太軍 張國富

一、引 言

社區作為居民居住和生活的基本單元,是城市社會的重要組成部分。自黨的十八大強調建立共建共治共享的社會治理格局理念以來,我國再次掀起關注社區治理尤其是過渡型社區治理內容的熱潮。所謂過渡型社區,即是伴隨著政策推動和經濟開發,在本地村民被拆遷安置的基礎上,遵循農村社區治理體制的實踐邏輯與運作方式,接納大量外來人口的流入,實現一般城市社區治理形態,既保有典型的農村社區屬性,也具有城市社區的治理功能,是正處于農村社區轉型為城市社區的過渡型社區。[注]金太軍:《從“邊緣”治理到“多中心”治理:邊緣社區治理體制創新研究》,《中共中央黨校學報》,2018年第2期,第77-83頁。換言之,這類社區普遍具有流動性強、異質性的特點,既區別于傳統鄉村社區,又區別于一般城市社區,正處于向城市社區過渡的階段。原有區域空間中的居民,因為拆遷安置,形成了三個方面顯著的變化:一是居住場所由鄉村社區轉變為城市社區;二是居民身份的變化,由村民身份轉變為社區居民身份;三是治理方式的轉變,由傳統“皇權不下縣”的鄉村地區,轉變成作為行政單元的社區。這類社區本地戶籍人口較少,外來流入人口較多,常住人口不多,流動性人口數量比較大;社區居民的構成主要分為本地失地農民以及外來青年群體,兩者間擁有差異明顯的文化背景、行為習慣等個體特征,異質化程度高。這使得該類社區的治理方式,既不能簡單照搬一般城市社區的治理方式,也不能保持原有的傳統鄉村治理模式,而要在二者中尋求平衡。

伴隨著國家治理體系與治理能力的現代化建設,社區治理主體與治理方式也逐漸發生轉變。首先,政府放權給社區,鼓勵多元主體積極參與社區治理;其次,建設服務型基層黨組織,將黨建工作與社區治理結合起來;再次,以基層社會組織為代表的社會組織正廣泛參與社區治理,以其自身的資源和能力參與社區事務管理，提供相關的公共服務;最后,居民作為社區建設的主體力量,也開始走出家門,關注并參與社區公共事務。

為促進社區善治,規范社會組織發展,提升居民參與質量,自2015年起,蘇州市政府便啟動了社區服務社會化的事項,承接項目的主體就是社會組織。通過給社會組織降低門檻,給社會組織備案,同時提供資金與政策支持以及建立孵化基地等方式,鼓勵社會組織積極參與社區治理。然而,居于全國城鎮化領先地位的蘇州市,又存在著大量的上文所說的過渡型社區,本文重點討論的W社區就是其中比較典型的一例。在這種特殊的過渡型社區,如何規范各參與主體的職能權限,構建積極的社區社會資本,是需要思索和值得探討的議題。

二、基層政權策略:作為代理人的主動調適

改革開放以來,中央政府推進了以市場化為核心的經濟體制改革,通過取消計劃經濟、人民公社體制,逐步建立起了以市場經濟為中心的經濟發展策略。同時,隨著改革的不斷深入,傳統的“單位制”逐漸解體,個體對國家的人事資源依賴關系減弱,使得國家治理中國家、社會、個人間的相互關系也發生了顯著變化。中央政府通過權力下放,轉變政府職能,推動政府角色逐漸從“全能政府”向“服務型政府”轉變,“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”，鼓勵多元主體共同參與國家治理，實現治理能力的現代化。具體表現有:第一,政府管理方式從面面俱到的微觀管理,轉向宏觀調控與宏觀治理,政府不再扮演“劃槳人”的角色,深入到社會治理的方方面面,而是通過民主與分權的調整方式,充當“掌舵人”;第二,國家治理手段從直接治理轉向間接治理,政府逐漸從具體的事務中退出,通過政府購買、服務外包、項目承包等委托-代理方式,激發企業、社會組織等第三方機構或組織參與社會治理;第三,通過民主化改革的方式,推動民主政治發展與公民積極的政治參與,這種參與既包括公民通過各種途徑影響政府以及決策過程的公民參與，也包括基層(社區、村莊)群眾自治以及其他團體的公民自治。

基層政權始終都是社區治理的主體,也是社區治理的主導者。在社區治理過程中,基層政府擁有最豐富最廣泛的資源,因而享有高度的權威性和合法性,主導社區治理的方向和內容。[注]陳家建:《項目化治理的組織形式及其演變機制——基于一個國家項目的歷史過程分析》,《社會學研究》,2017年第2期,第150-173頁。作為國家治理單元的社區,社區場域內的社區建設與發展,政府力量的介入必不可少,其所提供的組織資源及制度化運作,對社區內部的治理方式與社區社會資本的生成都有決定性影響。[注]劉春榮:《國家介入與鄰里社會資本的生成》,《社會學研究》,2017年第2期,第60-79頁。就過渡型社區而言,從傳統建制村到多樣性過渡社區的轉型,都是政府主導變遷的結果,這就意味著轉型社區空間內居民居住場所、生活方式以及治理形態的變化都伴有政府活動的影子。政府是這場變革活動的倡導者與發起者,從起初的土地置換、房屋拆遷、集中安置的安頓工作,到后期形成的醫療衛生、就業、教育等多樣性公共服務需求,都離不開政府的參與。隨著區域范圍內居民數量的增多及其帶來的多樣性民生需求,政府在民生供給方面日益顯得力不從心,政府采取主動退出,積極引導社會力量參與社區治理,是其提高政府運作效率,實現簡政放權的策略選擇。簡言之,中央政府通過科層化的競爭性授權,而不是行政指令性授權的方式,把財政資源以專款專用的形式,輔以制度化、規范化手段轉移支付給基層政權。基層政權通過項目招標的形式,購買并引入社會力量(尤其是社會組織)參與社區公共事務中來,逐步實現社區服務社會化。

三、社會組織抉擇:作為利益相關方的相機參與

以市場化為核心的經濟改革,使得傳統的“國家-社會”二元體系被逐漸打破,越來越多的主體參與社會治理,多元主體間的多樣互動關系導致了社會治理的復雜性。由于政府治理中易存在高成本和資源配置過剩、公共政策錯位與執行困難、公共組織低效率以及制造租金與腐敗等“政府失靈”行為,因而需要引入市場的力量參與社會治理。[注]黃曉春、周黎安:《政府治理機制轉型與社會組織發展》,《中國社會科學》,2017年第11期,第118-138頁。但是市場也不是萬能的,基于“經濟人”理性原則為出發點的企業,其核心仍是盈利與互惠,缺乏提供公共產品的動機,同時還會存在著壟斷行為及外部性影響,因而也會出現“市場失靈”。社會組織作為政府與市場之間的粘合劑,既能解決政府低效的難題,也能避免市場組織的“經濟人”行為動機,一定程度上彌補了政府治理與市場介入的局限,為社區治理注入新的活力,并為社區共同體精神的形成提供培育與更新的土壤。

社會組織作為社區多元治理主體之一,致力于滿足社區居民的需求,服務于社區公益事業,提升社區服務和管理質量,在社區治理中扮演著重要的角色。作為社區治理的第三方力量,社區組織的進駐無疑需要基層政權的牽線搭橋,在其嵌入社區治理的過程中,往往具有雙重身份：一是社會組織自身固有的使命及身份,以服務與倡導為目標；二是基層政權及派出機構的“利益傳輸管家”身份,其組織目標的實現需與基層政權的策略相結合。對于社會組織而言,無論是官辦的、半官方的還是民間的,其成長過程中都無法擺脫對政府資源的依賴,需要依靠體制內和體制外的雙重資源,具有明顯的“雙軌制”特征,是基層政府基于當地社會發展的一種制度性安排或功能性治理方式。[注]胡薇:《雙軌制:中國社會組織發展的現實路徑分析》,《中國行政管理》,2013年第6期,第16-21頁。

就過渡型社區而言,由于這類社區異質性高、流動性大,社區成員之間缺乏互信與互助的基礎,社會資本發育不足而導致社會組織成長緩慢,且在強勢的地方政府的管控下僅能獲得狹小的功能空間。

近些年來,社區以項目為載體,采用政府購買服務的方式引入社會組織,社會組織則通過自下而上反饋社區需求的方式提供專業服務。一方面,政府需要有中介性的組織起到信息溝通的作用,并通過中介組織幫助維護社區秩序,提供社會公共服務,從而減少政府行政開支,提高公共決策的效率;[注]郁建興、沈永東:《調適性合作:十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》,《政治學研究》,2017年第3期,第34-41頁。另一方面,作為獨立、分散的個體也需要通過中介組織來維護自身利益。因此,有必要建立并發展健康且富有能力的社會組織參與社區治理建設,以促進基層社會中國家治理體系與治理能力現代化的必要品。

四、社區居民行為:作為受益者的福利參與

社區居民作為社區場域內的實際居住者與利益相關者,社區治理的成效與居民的積極有效參與行為是息息相關的,但是社區的公共事務,與居民自身的利益又不一定直接相關,這使得居民參與社區事務的行為,從源頭上就缺乏長期持續的驅動力。從經濟學角度觀察,作為“經濟理性人”的個體,更多關注自身的切身利益,關注怎樣乘機“搭便車”,從而更好地分享公共利益與資源,而非與自己無關的事務。[注]石發勇:《準公民社區——國家、關系網絡與城市基層治理》,北京:社會科學文獻出版社,2013年,第62-64頁。因而,居民參與水平的提高,除了居民自身的公共精神需要加強與提升,一些外在的制度驅動或利益驅動也是必不可少的。而在公民性水平相對較低、社區基礎設施相對陳舊、社區管理比較混亂的過渡型社區,居民實質性參與社區治理的客觀條件尚不成熟,使得過渡型社區場域中的居民參與,往往是居委會引導或社會組織福利誘導的象征式居民參與。對于社區成員而言,他們所居住社區的前身仍是農村生活區域,原有的生活習慣中沒有一般城市社區參與社區治理的內容,更多是“各掃門前雪”的傳統習慣。加之現有過渡型社區空間內所居住的居民,混住著當地大量原有農村人口,以及大規模的外來流入人口,社區組織化程度低,缺少居民參與必要的互動鄰里關系。這都使得過渡型社區場域中的社區參與,大部分都是基于居委會活動宣傳的娛樂參與,抑或是居民之間民事糾紛,而非實質性的居民主動參與增進社區福祉的社區公共事務,屬于政府引導的象征式居民參與。[注]楊敏:《作為國家治理單元的社區——對城市社區建設運動過程中居民社區參與和社區認知的個案研究》,《社會學研究》,2007年第4期,第137-164頁。

2016年,W社區經拆遷安置轉型為城市社區,在街道辦的指導與鼓勵下,相繼成立居委會、一站式服務中心等服務機構,越來越多的主體參與社區治理。這些參與主體主要包括以居委會為代表的“準行政機構”，協助社區治理的物業、物管會等代理制組織，參與政府實事工程項目的商業組織，參與到社區治理的社會組織，社區內生的自組織(興趣團體、關系網絡團體等)以及謀求自身利益的社區居民等。在社區治理的動態過程中,居委會是形式上的主導者,在受基層政權行政意志影響的同時,擁有社區事務的實際決策權,其他各參與主體基于利己的生存策略和關系選擇,相機參與社區活動,形成以居委會為主導的“一核多元”主體參與社區治理的象征式參與。

W社區居民總數約6000人,本地戶籍居民1800余人。本次調查的對象是居住在W社區的居民,采用分層抽樣的方法取樣,在居委會的協助下入戶走訪調查。在數據收集工作中,共發放調查問卷280份,回收問卷275份,其中48份問卷信息填寫錯誤或尚未填寫完整,剩余有效問卷227份,有效回收率為81.1%,符合要求。在樣本中,男性占54.6%,女性占45.4%;年齡在18歲以下占2.6%,18～25歲的占24.3%,26～35歲的占31.4%,36～45歲的占14.2%,46～55歲的占9.3%,56歲以上的占18.2%,基本上反映了該社區本地戶籍居民以老年為主和外地流入居民以年輕群體為主的居民特征。

在問卷的居民參與版塊信息中,當問及居民的參與意愿時,32.6%的居民選擇了沒有參與意愿,而在這74份問卷信息中,選擇“沒有時間”“不感興趣”“與其他人不熟悉”“與我利益無關,不想參加”選項,分別占33.8%、40.5%、29.7%、20.3%的比例(見表1、2),說明該社區的社會資本有限,社區缺乏活力,鄰里互動頻率少,社區對于這部分群體來說更多只是居住的場所,他們更多關注的是與自己興趣及利益有關事項,參與意愿低。同時,選擇“沒有被告知,不知道活動預告”選項的也占了25.7%的比例,說明社區居委會的宣傳力度不足,使得很大一部分居民群體并不了解活動信息,也間接地說明了鄰里之間相對陌生,社區公告等信息擴散速度緩慢。

表1 社區活動居民參與意愿

表2 居民不參與活動原因

而在居民參與社區活動行為表現的數據中可以看出,選擇“福利獎勵(活動禮品等)”以及“與我自身利益相關”選項的分別占了41.2%和35.9%,說明影響居民參與的主要因素是社區活動是否有福利饋贈以及是否與自我利益實質相關。如果僅僅是以提供福利性產品和迎合部分居民的需求來吸引居民的參與,將會在一定程度上破壞社區進行社會資本的構建,并為精致利己主義者提供肥沃土壤。與此同時,選擇“作為社區一分子理應參加”“增加與其他居民接觸機會,增進鄰里感情”“活動內容豐富有趣”與“物管會、社團動員”選項的也在問卷中占了不小的比重,分別為25.5%、32.7%、32.7%和20.3%,說明該社區還是擁有一定基礎的社會資本,如何調動“居民領袖”的作用,充分發揮社區關系網絡存量,將是激發居民個體治理力量過程中不可忽視的重要因素(表3)。

表3 居民參與社區活動原因

經過對問卷數據進行分析后,筆者發現該社區的居民年齡與社區治理參與度顯著相關。進而對居民年齡與社區治理參與度的相關程度進行驗證分析,具體分析如下:

假設:W社區里,居民年齡越大社區治理參與程度越高。

測量指標:如果小區需要召開居民代表會議討論,您是否愿意作為居民代表參加?

定義變量:(1)解釋變量:年齡；(2)控制變量:性別、教育程度、政治面貌、戶口所在地、居住關系、居住年限、職業。

根據樣本統計情況,我們可以看出在“過渡型”社區居民群體中青少年(18歲以下)和中老年(46～55歲及56歲以上)參與社區治理意愿較為強烈,前者參與“愿意”程度占比57.15%,后者參與“意愿”程度分別為66.67%。而中青年(26～35歲及36～45歲)參與社區治理意愿不足,分別為40%與21.88%。在“不愿意”參與社區治理程度上,18～25歲群體人數比重最為突出,占比20%,其中“很不愿意”占比1.82%,也是所有調查群體中唯一包含“很不愿意”極端情緒的群體(表4)。

表4 “過渡型”社區居民社區治理參與意愿

注:進一步做了獨立卡方檢驗,其結果揭示了“過渡型”社區居民社區治理參與意愿與居民年齡顯著相關。

在控制“性別、教育程度、政治面貌、戶口所在地、居住關系、居住年限、年收入、職業”等關鍵影響因素后看W社區居民社區治理參與意愿與居民年齡是否顯著相關,且呈現怎樣的相關性。

因W社區居民社區治理參與意愿采用五分類的李克特量表,即可用作定序變量處理,也可做定類變量處理。這里采用了更為合適的logit回歸進行分析(表5)。

表5 社區居民社區治理參與意愿多元logit回歸分析

注:“看情況”作為參照組即為“截距”。

控制“性別、教育程度、政治面貌、戶口所在地、居住關系、居住年限、年收入、職業”等關鍵影響因素后,可以知曉該社區中“教育程度、政治面貌、戶口所在地、居住關系、居住年限、年收入、職業”對居民參與社區治理意愿程度上并不發生顯著影響。

綜上數據可以得知,在本案例中的W社區中,社區居民年齡差異與參與社區治理意愿顯著相關,其中參與社區治理意愿強烈的為“56歲以上”群體,相對排斥參與社區治理的群體為“26～35歲”。在“56歲以上”群體中,“戶籍、居住關系、居住年限”還共同對該群體參與社區治理意愿發揮作用,且居民參與社區活動的行為與“提供福利性產品”“與自身利益相關”兩因素呈線性相關。從案例社區被調查者的參與動機來看,大部分社區居民的社區參與仍然是以個人利益為主要驅動力,偏向于與自己利益直接相關的社區事務,而對于與自己切身利益無直接相關的社區事務則不關心。個人利益是居民參與的原動力,共同利益是實現居民參與社區治理的可持續力。實現社區居民從個人利益參與動機向共同利益參與動機的轉變,是培育積極的社區社會資本的重要一環。

五、結 語

社區建設的實踐過程,主要為社區治理的各主體參與者通過正式的或非正式的關系建構,基于各自不同的生存策略和關系選擇,共同作用于社區治理的實踐中。[注]陳偉東、李雪萍:《社區治理主體:利益相關者》,《當代世界與社會主義》,2004年第2期，第71-73頁。換言之,社區治理是社區利益相關者之間通過協商、合作、競爭(或博弈)等多元手段消除分歧,增進共識,共同解決社區公共事務,促進社區走向自我管理、自我教育、自我服務以及自我約束的行為過程。作為居民日常生活領域的社區,存在著不同利益群體為積極謀求利己利益而產生的復雜互動關系。除了社區場域內的居委會、社會組織、居民等主要參與主體,社區場域外的基層政權,也是重要的影響主體(圖1)。上級政府作為“場外”指導者,是居委會的“上級領導”,對社區治理有著宏觀調控性影響,其行政意志對居委會是準行政化的,表現為上級政府施令,居委會具體執行。基層政權對居委會行政事務與常規公共事件進行績效考核,同時還會有特殊事件的突發性要求,將之轉移到社區場域中,二者交叉影響著社區生態建設。

居委會作為社區場域中的實際負責者,既承接基層政權的國家基層治理理念與治理方式的轉移,也是連接社會組織及居民等參與主體的中介者,是整合社會資源、激發社區活力的主導者。面對上級政府的考核,以事件為中心的調整應付策略,成為了居委會實際運作工作中的一種常態選擇:一是應付上級政府的多變性特征,二是以節日活動為節點福利性回應社區,兼有應對上級政府的行政任務。同時,居委會又是社區建設的主導者,擁有對社區資源的具體支配權,在社區-社會組織關系、社區-居民關系中占據主動位置。伴隨著外來資源進入社區,逐漸形成了“強勢方的居委會-弱勢方社會組織-作為觀望者的居民”象征式參與格局。社會組織基于資源獲取和自身發展,一定程度上依附于科層性的居委會,造成社會組織“重項目輕居民”的局面,以完成項目和迎合居委會需求為側重點,而非服務和倡導居民。居民是社區活動中的受惠對象,經居委會與社會組織以提供“利他”產品與服務的方式,增加了其“搭便車”的空間。應該認識到,社區及社會組織以提供福利產品驅動居民娛樂參與的方式只是暫時性策略,如何去社區治理的行政化,增進社區認同,激發居民參與社區治理的主動性與能動性,是今后促進社區自治應重點關注的議題。