成都經驗：教育治理視角下的名校集團發展探索

戴暉 范小梅 蔣姍

摘要四川省成都市基于全域視野、統籌資源、綜合改革的現代教育治理觀，實施名校集團發展戰略。通過建立集市級備案權、區（市）縣決定權、集團自主權、龍頭學校優先權于一體的集團發展多元治理體系，明晰多元治理主體權責邊界，構建名校集團發展的高效運行機制。形成了以資源配置為治理重點，以行政調和為治理手段，以有效評價為治理依據，以成長退出為治理目標的實踐路徑。成都市名校集團建設本質上是現代教育治理的區域實踐，在資源配置、人員交流、服務均等、模式生成等方面產生了階段性治理成果。

關鍵詞集團化辦學；現代教育治理；名校集團；行政調和；成長退出機制；基本公共教育服務均等化

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2019）03-0012-04

為應對城市化進程加速背景下優質教育資源不足、城鄉發展不均衡等問題，四川省成都市于2009年開始實施名校集團發展戰略，基于全域視野、統籌資源、綜合改革的現代治理觀，著手推進以優質學校為龍頭的教育集團建設。成都市始終強調“以義務教育為主，向兩端延伸”的基本原則，通過合作、對話、協商、共享等方式，探索出一條“以問題為導向、以政府為主導、以學校為主體”的教育治理新路徑。

十年來，成都市通過“三加”（名校+新校、名校+弱校、名校+農校）、“三進”（名校進災區、進新區、進山區）、“三促”（促進災區發展、新區發展、山區發展），逐步實現名校資源全域共享、城鄉共享、全民共享。截至2018年底，全市共建成基礎教育各學段名校集團122個，其中幼兒園29個、小學53個、初中21個、普高19個；全市名校集團成員學校226所，其中幼兒園44所、小學101所、初中28所、普高53所；成都全市共有普通中小學生152.6萬名，全市名校集團覆蓋普通中小學校學生46.7萬名，跨區域名校領辦和委托管理學校常態保持在30所左右，常年惠及農村學生2萬余名，以市直屬三所示范性高中組建的3個名校集團，成員學校35所，常年惠及全市及全省學生近10萬名。

一、明確權責：建立集團發展多元治理體系

成都市對名校集團發展相關主體進行了權力劃分以及職能職責再定位，構建了符合名校集團發展目標任務和價值追求的高效運行機制。集市級備案權、區（市）縣決定權、集團自主權和龍頭學校優先權于一體的權責體系，將自上而下、單一向度的傳統管理模式，調整為基于共同目標和愿景的上下互動、彼此合作、相互協商的多元治理體系。[1]

1. 市級備案權

成都市市級教育行政部門的備案權，主要由2009年成都市教育局印發的《關于推進名校集團發展的意見》予以明確。一是對區（市）縣批準的名校集團予以備案確認，區（市）縣教育局新審批名校集團、名校集團變更（包括龍頭學校、成員學校變更，新加入成員學校等），由區（市）縣提出備案申請，市級予以確認；二是對以市直屬學校為龍頭組建的名校集團予以審批。市級教育行政部門的具體責任主要在于，逐步厘清名校集團發展中的現實問題，行使規范職責，為名校集團發展提供規劃、指導等適切的專業和行政支持；通過過程跟蹤和年度工作考核了解名校集團發展基本情況，協調名校集團發展相關經費。

2. 區（市）縣決定權

成都市各區（市）縣教育行政部門的決定權，主要由市級行政部門和2009年《關于推進名校集團發展的意見》予以規定：一是決定名校集團成立，二是批準名校集團成立，同時批準名校集團章程。同時，為更好地推動轄區內名校集團發展，區（市）縣教育行政部門還肩負以下職責：一是制定本區域名校集團發展規劃，將推進名校集團發展戰略納入教育事業發展規劃，制定切實可行的推進名校集團發展規劃及實施方案；二是領導、指導和監督管理名校集團，任命本區域名校集團的理事長、副理事長，建立名校集團發展的保障機制、支持機制和激勵機制。

3. 集團自主權

成都市名校集團的辦學自主權主要有三項。一是自主制定章程，并提高集團章程約束力，使之成為集團辦學行為、管理運行的制度依據和行為準則。二是優化內部管理，建立以共同愿景為核心、以良好的制度體系為框架、以合理的規則程序為紐帶的集團運行機制。三是貫徹辦學宗旨，遵照集團章程，決策或協調集團重大事項。教育行政部門對集團內成員學校校級干部的任免，需事先征得集團理事會同意。集團統一引領下屬各成員學校，統一負責集團對外形象宣傳，統一協調集團內各成員學校之間各類教育活動、學生活動以及師資培訓等。

4. 龍頭學校優先權

龍頭學校在名校集團發展中的優先權與其職責相輔相成，主要有兩項。一是指導權，龍頭學校選派現任中層及以上優秀管理人員，到成員學校擔任執行校長（任期3年），向成員學校派出團隊（原則上不低于3人，含執行校長），對成員學校進行業務指導和管理；從成員學校遴選優秀后備干部到龍頭學校掛職鍛煉、頂崗工作；與成員學校分享自身學校的品牌、課程、文化、制度等資源。二是優先權，在教育和人事部門指導下，龍頭學校可在核定編制內面向社會自主公開招聘教師，自主調動、引進和選任教師，自主引進高級職稱、市級優秀教師和高層次管理人員。

二、系統實施：架構名校集團發展的實踐路徑

成都名校集團發展在明晰多元治理主體權責邊界基礎上，努力建構由“自制的政府、自主的集團、自為的學校”共同構成的治理格局。制度是維系名校集團發展相關主體內在關系的紐帶，而圍繞制度建設展開的各種行為和活動則是治理實踐的具體呈現。

1. 以資源配置為治理重點

教育治理理念要求教育發展主體尤其是作為主導者的教育行政部門，承擔起聚合多種資源和力量，促進利益相關者之間互動、合作、分享、共生的職責，以資源配置為重點，建構真正的教育共同體，實現教育的善治。循此思路，成都市教育局支持鼓勵各區（市）縣教育局積極穩妥地在轄域內組建名校集團，并與各區（市）縣共同推進名校集團的管理運行、人員保障、經費投入、考核評估、發展退出等機制的設計與完善。具體措施包括建立指向人才梯隊建設的資源儲備制度，如給予龍頭學校超配編制、實行專業技術評審與職務聘任分離、建立名師名校長專項培養機制等；指向優秀師資流通共享的集團內部雙向交流制度，包括區域內交流、區域教育聯盟間跨區域交流、教師支教交流等；指向保障集團有序運行的市級、區（市）縣級經費和財政投入傾斜制度，以及包括績效總量傾斜、專項獎勵傾斜、評優評先傾斜等指向差異化扶持的激勵優化制度。

2. 以行政調和為治理手段

主體多元化是教育治理理念的顯著特征，這意味著教育治理是在政府、市場、學校、學生家庭等主體的互動與合作中謀求教育善治的過程。需要明確的是，治理主體多元化不僅不是否定市級教育行政部門的主導作用，反而是更加強調行政調和的基礎作用。

在成都市名校集團發展過程中，行政調和主要體現為對集團組建方式和辦學行為的制度約束，對集團化辦學的跨區域發展和全域覆蓋的政策引導，以及糾正集團化辦學發展路徑、促進集團發展管理規范的“集團備案糾偏”等三種具體行為。行為載體包括《規范名校集團管理八條規定》（2009）、《關于推進名校進縣城托管到鄉鎮深化教育圈層融合的意見》（2013）、《成都市教育局關于進一步提升名校集團發展水平的意見》（2016）。這些行政調和行為與政策及時化解了成都市名校集團發展早期過度擴張中暴露的問題，有效規范了全市集團化辦學的發展秩序。

3. 以有效評價為治理依據

多元主體參與的教育治理過程，要求充分辨別集團第一方、政府第二方和獨立第三方三者評價的價值，明確評價手段的適用條件和組合依據，建立客觀、科學、合理的名校集團發展評價體系，為區域教育治理提供客觀依據，這是現代教育治理的應有之義。經過10年嘗試、改革、調整，成都名校集團發展形成了以強化目標管理、完善考核方式、開展績效評估為主要手段的評價體系。成都市政府將名校集團發展納入各區（市）縣政府年度主要目標責任，進行管理和考評；根據名校集團發展重點和實際，在不同年度設定不同考評目標。引進成都市教育學會、成都市教科院、成都大學等第三方機構和專業院校對名校集團發展開展年度評價，通過教育領域專家的多視角問診和分析，優化教育治理進程。同時，聚焦集團發展專項資金、獎補等使用情況，由成都市財政部門委托第三方機構對名校集團發展資金支出及其效果進行綜合評價和判斷，評價資金使用的科學性、合理性和有效性，提出完善資金管理和項目管理的制度機制、調整支出結構的相關建議，提高資金使用效率。

4. 以成長退出為治理目標

教育治理是一個以共治求善治的過程，其直接目標是善治，教育之善治的最后目標是辦好的教育，好教育或善教都意味著教育領域公共利益的最大化。[2]結合成都市教育實情，以善治為目標的教育治理必然要求實現教育資源的“揚峰填谷”，“揚峰”即保障教育資源較好的區域得到更優質的發展，“填谷”即實現較弱區域教育資源的優質化。由此，成都市開始有計劃成體系地將新校、弱校、農村校納入名校集團，集中優質資源傾力將其培育成新優質學校，然后督促新優質學校按程序、合規定地解綁退出，獨立自主發展，甚至成為帶動區域教育整體發展的“新引擎”。圍繞實現成員學校獨立成長、自主發展的目標，成都市名校集團逐步建立了三種有序退出機制，推動集團化辦學形成“進入有據、退出有序”的良性運轉格局。

一是淘汰退出制度。以學年度考核、財政經費績效考評等為依據，對進入名校集團已滿一個周期而未達到評估標準或辦學成效不明顯、辦學行為不規范且拒不整改的成員學校，以及名下成員學校過多、組建程序不規范、年度考核不合格、工作成效不明顯的教育集團進行調整，建立動態管理退出機制。

二是成長退出制度。成都市鼓勵已成長為優質學校或自身發展良好、具備“造血”功能的成員學校，依程序退出名校集團。例如：武侯區龍江路小學分校、龍江路錦官新城小學、青羊區泡桐樹小學花園分校等都已完成“孵化、培育、成熟、退出”的發展歷程，成為新的高品質學校。

三是再生退出機制。成都市鼓勵已成長為優質學校的成員學校在脫離名校集團后，以自己為龍頭學校組建新的名校集團，形成名校資源和名校集團的再生機制，產生名校資源增量。例如：錦江區成都師范附屬小學萬科分校從建校之初，由成都師范附屬小學以“名校+新校”方式領辦，與成都師范附屬小學進行捆綁發展。通過六年的發展，2012年成都師范附屬小學萬科分校從原集團脫離之后，錦江區著手推進了以該校為龍頭學校的名校集團建設，在通過市級備案后，成都師范附屬小學萬科分校現帶領自己集團的成員學校—菱窠路小學開啟了新一輪的名校集團發展探索。

三、成效初顯：形成區域教育治理的階段性成果

實踐表明，成都市名校集團建設本質上是現代教育治理的區域實踐，并且圍繞資源配置、人員交流、服務均等、模式生成等方面形成了階段性治理成果。

1. 破解優質教育資源流動壁壘

成都市結合優質教育資源的校際分布特點，以聯盟為主要手段，將優質學校與薄弱學校、新建學校、農村學校組團聯合，實行名校集團管理，突破了教育資源流通的兩個壁壘。一是觀念壁壘，將不同辦學水平的學校納入同一共同體，有效促進了教育理念交互，規避了“各自為政”和“絕對競爭”視角，引導辦學主體從“既見森林又見樹木”的角度來看待和理解教育。二是資源壁壘，通過教育資源校際整合、流動與共享，使教育資源從“學校所有”變為“集團所有”，實現教育資源需求側與供給側對接。同時，成都市進行了市級統籌區域教育聯盟框架下的名校進縣城、托管到鄉鎮，擴大了優質教育資源均衡配置的范圍，消除了學校主體間的“地方保護”和“流通障礙”，變名校的“縣域所有”為全市“全域所有”，實現優質資源跨區域的優化整合和共享，從而整體提升和優化了區域教育質量。

2. 促成豐富多彩的干部教師交流成長

集團化辦學的核心是資源流動，資源流動的核心是干部教師交流。成都市、區（市）縣兩級教育行政部門打破名校在優質教育資源上的“絕對優勢”，建立名校集團內部干部教師交流制度，推動龍頭學校既發揮輻射帶動作用，向成員學校輸出優秀干部和骨干教師，又發揮教師成長基地、培養基地以及名師孵化基地的作用，成為成員學校新教師、后備骨干教師成長的搖籃。干部教師交流的具體推進方式，由集團根據龍頭學校以及不同成員學校的實際情況進行自主安排，關注教師的自愿意識和專業成長需要，做到個人自愿和集團需求相結合、教師專業成長與集團整體發展相結合。名校集團內部干部教師交流的制度設計與實施，相對目前國家、省市層面的義務教育教師交流制度而言，更加凸顯其“柔性”特質，有效規避了教師交流形式化、功利化等問題。

3. 助推基本公共教育服務均等化

成都市名校集團發展，旨在充分發揮名校示范作用，帶動一般學校共同發展，助推基本公共教育服務均等化。2018年，全市義務教育校際均衡指數為0.28，全市教育現代化發展水平總體達成度達84.23%。優質公共教育資源得到快速擴張，成都教育資源供給結構發生顯著變化。全市公辦和公益性幼兒園學位覆蓋率達87.30%，優質學前教育覆蓋率為73.30%，全市義務教育優質資源覆蓋率為55.53%，全市各級示范性普通高中覆蓋率達80.00%以上，近郊、遠郊就讀示范性普通高中學校的學生比例達85.00%以上。隨著名校集團發展，大眾對于在家門口就能享受優質教育的需求得到了較好滿足，生源得到有效轉移和分流，“擇校熱”現象得到有效控制，全市義務教育“非正常跨區域入學”人數比例近七年從9.10%降至1.52%，就近入學進入新常態。

成都名校集團發展始終堅持教育的公共屬性，踐行教育資源共享理念，遵循“以強帶弱”“以城帶鄉”的思路，形成了“市域統籌、區（市）縣為主”的發展方式，縱向明確市、區（市）縣、集團、學校各級的權責分割，橫向完善區域內和跨區域的學校合作、部門聯動、社會參與的多元主體協同，構建了資源配置、行政調和、有效評價、成長退出等制度規范，促進了優質教育資源在市域范圍內的均衡配置、優質共享。這是一條符合成都實際、具有成都特色的集團化辦學之路，也是一條富有成效的教育治理實踐之路，為教育公共治理的區域探索貢獻了一種可行、高效的發展模式。

參考文獻：

[1] 姜美玲.教育公共治理：內涵、特征與模式[J].全球教育展望，2009，（5）.

[2] 褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，（10）.