城市設計引導下的政務新區空間重塑戰略
——以滁州市城南新區為例

徐 永 （合肥市規劃設計研究院，安徽 合肥 230022）

1 規劃背景

政務新區于一個城市形象塑造的重要性不言而喻，國內多個城市在進行政務新區建設前都會有所規劃。但是隨著市場訴求的加劇，往往會有諸多零星地塊的建設突破原有規劃設想。

近年來，各地均開展一些城市雙修的項目，旨在“推進一批有實效、有影響、可示范的‘城市雙修’項目[1]”。其研究重點包括更新改造策略、擴容提質方案、規劃管控探索、轉型提升策略等。但是其研究區域多位于老舊社區、城市邊角空間、河流水系周邊等生態本底較好或是采礦塌陷區等自然環境損害較大的區域，鮮有政務新區這樣規模和定位的地區。

對新建成的政務區如何落實國家新型城鎮化策略、推進供給側改革、治理“城市病”、實現城市生態修復、城市修補等方面均需要進一步深入研究。

2 項目概況與現狀特征分析

滁州市城南新區規劃面積13.4km2，位于城市發展的南北向主軸線上，距離滁州高鐵站3.5km，馬滁揚高速下道口6km，區位十分優越。

經過6年城市建設，其內部路網和核心區已基本形成。但也出現了一些城市問題，包括功能、空間、特色、產業4個方面。

2.1 用地結構方面

①居住用地比例過高。已建及已出設計條件的居住用地占已出讓用地的65%。

②商業用地中商業綜合體比例過高。現有城市綜合體用地面積占商業類用地總面積的60%,而根據相關研究，合理的商業用地比例為商業綜合體占商業類30%～40%[2]。

③便民商業、社區醫療、文化娛樂、社區體育活動場地配置不足，無法有效帶動住區活力。

2.2 空間方面

①在市場因素主導下，原本貫穿南北向的開敞空間軸線轉變為商業綜合體，大體量、高強度的商業綜合體造成城市中軸空間的擁堵感。

②東西向觀山廊道預留不足

規劃區距離滁州市風景名勝瑯琊山不到2km，但由于前期缺少對觀山廊道兩側建筑高度的控制，導致部分觀山廊道被遮擋。

③各居住區住宅布局雷同、疏密一致，空間感擁堵。

現狀居住區中容積率≥2.5的住宅占總數的62.5%。這些建設密度相近，高度相似的居住區導致整個城市空間缺乏高低錯落、疏密有致的美感。

④現狀支路網密度低，通行不暢

現狀建設地塊大小均在400m×500m左右，尺度過大。密度低的支路網導致市民通行不暢。

2.3 環境特色方面

①資源眾多、利用不足

依據總規，城南片區內有八處城市公園。但是現狀建成僅兩處。且各公園之間缺少串聯空間，難以形成一個完整的慢行系統。

②千篇一律、特色不足

現有的公共建筑千篇一律，且公共空間尺度過大，功能單一。如滁州市市民廣場的跨度約500m，單一功能的空曠廣場導致公共空間感較為冷漠。

2.4 產業支撐方面

從現狀調查來看，現狀已售小區的入住率僅有40%左右，居民主體為公務員、市直機關職員和原有住民，外部居民在本區購房意向不強。究其原因，主要是新區范圍內可提供的就業職能較為單一，就業崗位數量較少。在新常態下，僅靠房地產、政府機關和大商業來吸引人群、帶動城市活力已不適用。

3 發展訴求

城南新區作為滁州市的城市名片，肩負著政治中心、文化高地、商務地標、生態保障、宜居典范的五大重任，其現狀的建設問題在城市政務新區具有較強的代表性。針對其遇到的三大類問題，在創新、綠色、共享的理念指導下，遵循城市設計新趨勢[3]，圍繞“滁州需要什么樣的城南新區、怎樣實現城南新區的發展目標、如何構建城南新區發展藍圖”三個問題，從“城市視角、人居視角、產業視角”三個視角予以回答。

4 應對策略

4.1 城市視角：妥善處理空間與用地的關系

城市視角上，規劃通過框定總量、完善功能、修復廊道幾個方面來妥善處理空間與用地的關系。

框定總量、整體控制：通過總體規劃劃定的人口容量來計算城南新區可以承擔的建設總量。針對滁州城南新區已建成區域容積率過高，開發強度過大的問題，在未建設的濱水公園、城市特色空間周邊降低建筑容量，打造低密度城市空間，最終將整體城市空間分為三個層次，城市干道兩側、核心區打造高強度地標空間；城市公園、特色商業街周邊打造成低密度、低強度宜人空間；城市內部一般用地中等強度開發，最終形成一個開發平衡、有主有次的城市新區。

城市開發強度分層、分區控制體系一覽表 表1

完善功能、兩增兩減：鑒于已建區域中高比例的居住用地帶來的住房空置現象，規劃建議在新建區域中減少居住用地比例。增加文娛、公服等城市功能，吸引人群。此外，過于密集的城市綜合體無法實現商業設施的有效利用，規劃通過減少城市級商業設施，增加單元級、組團級商業設施，如超市、特色商業街、凈菜超市等方式實現商業設施的便民化。

修復廊道、觀山看水：城市設計提出“雙軸展形象，兩帶觀瑯琊，六園筑特色，一環游城南”整體空間意向。

雙軸展形象：提升城南新區內有突出地位的兩條城市主干道形象，即龍蟠大道政務軸和中都大道商務軸。如提升道路中央綠帶綠量、合理利用退線空間、豐富綠化層次及色彩等。

兩帶觀瑯琊：現狀的4條觀山廊道中，已經有3條廊道被現狀建筑遮擋，只余下龍蟠河自然景觀帶和敬梓路廊道兩側尚有建筑未建設，可以進行控制。根據相關研究，以道路中心線左右20。角為景觀視線控制廊道[4]，能夠較好展示瑯琊山的山形輪廓。規劃建議對龍興路北側新建建筑高度進行圈層式控制，起點為道路中心線南北50m（道路單側紅線為25m，綠線為15m，建筑后退線為10m）。

八園筑特色：對于現狀未開發的城市公園，結合公園周邊城市人群特色，布置八大特色公園，展現有識別感的城市組團空間。

一環游城南：對總規水系略作調整，將中心水庫泄洪渠結合地形與現狀水網布置，打造環城綠道，將規劃區內的各個公園串聯起來，形成特色游城慢行系統。

4.2 人居視角：妥善處理發展和宜居的關系

中央城市工作會議指出“規劃編制要接地氣，可邀請被規劃企事業單位、建設方、管理方參與其中，還應該邀請市民共同參與。”[1]為此，在編制規劃的過程中，規劃設計團隊通過問卷調查，發現一些便民城市設施及“菜市場”對城市宜居品質提高有著至關重要的作用。鑒于此，在城市功能修補中通過“五小工程”和便民菜市的設置，增補缺失的城市設施，提升居民宜居度。

五小工程：規劃結合游園系統利用邊角地，設置若干小綠地、小停車、小廣場、小商業、微公園，完善補充綠道體系。為城市提供休閑座椅、景觀植被、自行車停放以及藝術小品展示等功能。

便民菜市：規劃采用傳統農貿市場、農加超、露天攤這三種類型布局便民菜市場。保留傳統菜市場、結合鄰里中心布置農家超、在有條件的地區增設露天攤位，確保每個城市組團有2～3處便民菜市場。

4.3 產業視角：妥善處理區域與區內的關系

區域統籌：激活一個城市片區的產業，不僅要考慮區內的發展需求，要需要統籌考慮區域的產業需求。為此，本文在產業選擇上，首先對城南新區周邊幾個城市組團的現狀情況進行分析。規劃區周邊的北部、東部基本被工業包圍；西部職教組團功能單一；南部高鐵片區尚未建成。因此，休閑娛樂空間、集散交流空間是較有潛力的產業發展方向。

此外，引導近期增加城南新區與周邊城市組團的公共交通聯系，來提升規劃區通達性，增強城區吸引力。

區內引導：為增加城南片區的城市活力，在居住區較為密集的東側設置一處以美食為特色的街區，在環境較為優美的西側設置以休閑旅游為特色的街區，形成不間斷的商業氛圍。

5 結語

為了保證城南新區政治中心、文化高地、商務地標、生態保障、宜居典范的五大重任，規劃在注重現狀調查的基礎上，提出多個發展策略，詳細介紹了如何從城市、人居和產業的視角落實中央城市工作會議精神，加強城市設計的主動引導，通過強調總量控制，通過降低濱水公園等城市特色空間周邊的建筑容量的方式，形成一個開發平衡、有主有次的城市新區。強調經營城市的理念，提倡環境、設施、交通導向的開發模式，重新梳理城市空間[5]，并從“區域+”的角度，跳出基地范圍，采用區域視角構建交通、生態、功能等方面的一體化聯系，重構與優化整體區域空間格局，實現“合”而不同。