政治機會結構視域下公眾非制度化利益表達的發生機理

馬勝強 吳群芳

摘要：非制度化利益表達是利益主體無法通過組織化利益表達途徑的情況下，采取制度之外的非規范手段表達利益訴求的利益表達形態。基于制度結構與社會行動者互動的分析框架，政治機會結構理論構成了發生學意義上非制度化利益表達的重要分析工具。封閉的環境決策體制、精英聯盟對抗議議程的建構、媒體的情緒化傳播以及地方政府的不當回應為公眾采取非制度化方式表達利益訴求提供了政治機會，共同引發了環境群體性事件中公眾非制度化利益表達的發生。

關鍵詞：政治機會結構；非制度化利益表達；環境群體性事件

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2019）02-0074-07

進入新世紀以來，隨著環境污染的日益嚴重以及公眾環保意識的不斷增強，環境群體性事件成為我國環境矛盾和環境問題的集中體現，并呈現出高發頻發的嚴峻態勢。自2000至2013年的十四年間，規模為百人的群體性事件達871起，其中因公民與社會組織或者政府之間矛盾引發的群體性事件高達770起，占88.4%，而萬人以上的群體性事件中，由環境問題引起的占到半數[1]（pp.270-288）。從政治系統與社會環境互動的分析維度看，環境群體性事件是公眾缺乏有效利益表達途徑的結果，具體表現為公眾的非制度化利益表達方式。深入探析我國環境群體性事件中公眾非制度化利益表達的發生機理，不僅是公眾利益表達有序化建設的前提基礎，也可為減少乃至杜絕環境群體性事件提供有益的對策思路。

一、利益表達與非制度化利益表達

作為結構功能主義的代表學者，阿爾蒙德（Gabriel A. Almond）認為，“當某個集團或個人提出一項要求時，政治過程就開始了，這種提出要求的過程稱為利益表達”[2]（p.199）。杰克·普拉諾（Jack C. Plano）將利益表達界定為“向政治系統提出的一種要求”，“是把人們的態度、意見、信仰轉變為向政府行動表示要求的方式”[3]（p.6）。作為政策過程的邏輯起點，只有在利益表達階段盡可能吸納不同社會群體的利益訴求，才能保證政策方案代表社會利益的“最大公約數”，進而獲得社會公眾的政策認同。利益表達往往意味著沖突，因為它包括了為達到爭取利益的目標而采取的施加壓力的方式[4]。社會利益結構的分化意味著不同利益主體具有了異質化的利益訴求。然而，不同利益主體利用現有制度化利益表達渠道的實際能力有所不同，當利益表達行為難以通過制度化渠道有效地影響政治系統的政策制定時，部分社會群體往往會“繞開”現有的制度化渠道，采取不可控的方式來表達其利益訴求，通常以游行、示威、罷工、罷課、集會、騷動、暴亂等為主要形式[5]（p.200）。

關于非制度化利益表達，目前的研究相對有限。周雪光將社會轉型期我國非制度化的集體行動界定為理性個體表達同質化訴求的非組織化集體行動[6]。大多數國內學者則聚焦于弱勢群體的非制度化利益表達行為，特別是農民、農民工等群體。姚望基于主體、客體、渠道的角度提出，農民非制度化利益表達是農民不按照法律等所規定的制度或程序規定的途徑，而是通過自我設定的途徑向各級政府提出利益要求的政治行為[7]（p.4）。基于以上分析，本文認為，非制度化利益表達是利益主體在無法通過制度內的組織化途徑實現其利益訴求的情況下，采取現有制度之外的非規范手段表達其利益訴求的利益表達形態。從經驗層面看，現階段環境群體性事件中公眾非制度化利益表達主要包括非正常信訪、非法請愿游行、非法示威集會、暴力沖突等形式。

二、理論基礎與分析框架

20世紀70年代，隨著政治過程理論在社會運動研究中的興起，政治機會結構理論因其對社會運動外部環境的理論解釋力得到了迅速的發展。美國學者艾辛杰（Eisinger）在《美國城市抗爭行為的條件》中首次提出了“政治機會結構”的概念。通過考察20世紀60年代美國抗爭事件與城市政治環境之間的關系，艾辛杰將城市政治環境理解為一種“政治機會結構”，進而從政治環境開放性與封閉性之間的混合程度來分析社會抗爭何以產生[8]。西德尼·塔羅（Tarrow）將政治機會結構界定為常規的、相對穩定的、能改變人們社會運動參與度的政治環境[9]（p.195），具體包括政治行動者參與的開放程度、政體的結構性變遷、社會運動群體有無聯盟或支持者和政治精英的分裂程度[10]（pp.164-165）。麥克亞當（McAdam）在對既往研究進行梳理的基礎上，認為政治機會結構的內容應包含政治系統的開放或封閉程度、統治精英聯盟的穩定程度、社會運動得到政治精英支持的可能性以及國家對社會運動進行鎮壓的態度和能力[11]（pp.24-40）。布洛克特（Brockett）基于經驗研究提出，精英群體的政治資源分配能力、精英群體的分裂、體制的鎮壓意愿是解釋不同時期不同國家集體行動的重要政治機會結構因素[12]。

通過本土經驗與西方理論的調試，國內學者通常在經驗研究層面上使用政治機會結構理論來解釋我國社會抗爭的具體個案。郇慶治基于社會與國家二重維度將政治機會結構理解為公眾政治參與意識與技能的提升、執政黨意識形態的變遷、政治制度的開放以及央地關系的張力[13]。童志鋒認為，“依法治國”話語的強化、媒體的逐漸開放、分化的行政體系構成了農村集體抗爭行動的政治機會結構[14]。李興平在分析農民環境抗爭行為邏輯的過程中，將政治機會結構界定為開放的政治通道、有影響力的主要社會資源、政府間關系的分化以及政府處理沖突的理性態度[15]。朱海忠依據行動者對政治機會的感知，將我國農民環境抗爭的政治機會結構分為“結構性機會”與“象征性機會”，前者指抗爭的制度空間和行動路徑，后者指中央政府對農民抗爭策略的形塑作用[16]。文宏通過經驗層面的本土化修正，將政治機會結構界定為一系列具有政治性、穩定性及競爭性的外部制度性結構，從而更適用于分析我國的社會抗爭[17]。從現有的研究看，國內學者會根據不同類型的研究對象及研究情境，有選擇地對政治機會結構進行界定，大多數學者著重強調國家、政府以及政治制度因素在該理論中的突出地位。

政治機會結構內涵的多樣性決定了這一理論在研究過程中具有較大的彈性空間。本文認為，當代中國國家與社會關系構成了政治機會結構內涵的宏觀框架，環境群體性事件中公眾非制度化利益表達是代表國家的地方政府與社會不同行動者之間互動的現實產物。從環境群體性事件的經驗層面看，晉升錦標賽壓力下的經濟績效和政績導向，導致地方政府傾向于忽視公眾的環境利益而支持環境項目的上馬，因此，抽象的政治系統主要表現為地方政府的環境決策體制。由于環境項目可能造成的巨大危害，體制內外的精英在客觀上構成了政策意義上的聯盟，并承擔了動員公眾反對地方環境項目的功能。大眾傳媒及網絡媒體為了吸引社會關注度，通過情緒化傳播方式加劇了非制度化利益表達的擴散，也加大了環境群體性事件的治理難度。國家對社會運動鎮壓的態度和能力，主要表現為地方政府的政府回應行為，從經驗層面看，地方政府的不當回應往往成為助燃非制度化利益表達的重要因素。因此，本文從“制度結構與社會行動者互動”的維度，建構了環境群體性事件中公眾非制度化利益表達的分析框架（參見圖1）。

圖1 環境群體性事件中公眾非制度化利益表達的分析框架

三、分析框架的檢驗：研究案例與發生機理

（一）研究案例：廈門PX事件與啟東事件

在社會科學研究中，案例通常被視為對事實的反映和描述。本文以廈門PX事件和啟東事件作為研究的經驗基礎，通過對案例信息的詳細梳理，實現對研究問題內在機理的理論解釋和深度探析。

本文案例的選擇依據主要基于以下兩方面的考量。其一，典型性，即案例內容能夠體現分析要素的典型程度。本文從環境群體性事件中代表國家的地方政府與社會中的不同行動者之間互動的分析維度，側重于選取分析要素較為顯性的研究案例，從而有助于案例內容與分析框架的有效契合。其二，影響性，即環境群體性事件的社會影響程度，體現案例內容在一定時間范圍、空間范圍形成的社會影響。

在兩起案例中，環境群體性事件爆發的邏輯起點都是制度化利益表達的阻滯，無論是廈門城市業主代表還是啟東市人大代表，他們的制度化利益表達都難以突破地方政府的環境決策體制，因而無法對環境決策產生實質性影響。基于對環境項目風險的敏感認知，以趙玉芬、施仲元為代表的體制內精英利用制度化資源反對地方的環境項目，從而提升了環境議題的社會關注度，而廈門和啟東的民間環保者通過多元化渠道擴大了普通公眾的環境風險認知，雙方共同建構了動員社會公眾的抗議議程：媒體的情緒化傳播極大地煽動了公眾的抗議情緒，廈門、啟東兩地的民間環保者利用當地的網絡渠道將更多的社會公眾“卷入”到非制度化利益表達行動當中。盡管地方政府提前獲悉了集體抗議的信息，但難以及時平息公眾的抗議意愿，無論是廈門市政府宣布暫停PX項目還是啟東市政府要求市民簽署“不參加（請愿活動）”的承諾書，地方政府的回應行為不僅沒能及時阻止公眾的集體行動，反倒助燃了公眾利益表達的非制度化程度，最終導致環境群體性事件的爆發。基于案例分析，本文對事件內容中的政治機會結構要素進行了梳理（參見表1）。

表1 研究案例中的政治機會結構要素分析

資料來源：作者整理。

（二）發生機理：政治機會機構與公眾非制度化利益表達

在環境群體性事件爆發、演進的過程中，各類政治機會結構要素與社會公眾進行多元互動，形塑了公眾非制度化利益表達的具體行為，進而影響了環境群體性事件的發展和走向。

1.非制度化利益表達的誘發：封閉的環境決策體制

作為政治體制的中樞系統，決策體制是當代中國政治經濟發展的關鍵性因素，也是分析非制度化利益表達的重要結構性內容。所謂決策體制，是指關于決策行為主體之間相互關系、決策權力配置、運行機制及決策方法、程序規范的總稱[18]。近年來我國政府的決策科學化、民主化得到了快速發展，但政策過程的“內輸入”特征導致決策體制依然具有明顯的封閉性。所謂“內輸入”，是指“來自于政治系統內部”的，由“政治角色的經驗和活動所形成的要求”[19]（p.63）。與西方政策過程中利益表達主要由社會團體來承擔的狀況不同，當代中國政策過程發端于政治系統內部，即作為權力精英的黨政干部承擔了對社會政策問題的考察和認定，由他們將社會利益訴求輸入到黨和政府的決策中心，從而呈現出政策過程的“內輸入”特征。

在兩起環境群體性事件爆發之前，無論是普通市民還是學者都通過制度化途徑進行過利益表達，但沒有對環境決策體制產生有效的影響。2006年5月，廈門PX項目周邊“未來海岸”小區的業主代表給滄海區政府發去關于PX項目的投訴信，并多次給市長信箱發出投訴的電子郵件，均沒有取得效果[20]。2007年1月，廈門市委市政府主要領導同專家學者舉行座談會，盡管趙玉芬、袁東星等學者論證PX項目應該遷出廈門，但沒有得到相關領導的采納[21]。啟東事件發生前，從2005年起，原市委書記謝丕岳每年都在“新春茶話會”上提及污水排放問題，2005年市“兩會”期間，有39名人大代表提交反對此項目上馬的提案，但并沒有取得實際效果[22]。封閉的環境決策體制阻礙了制度化利益表達順利進入政治系統，將公眾的利益訴求隔離在決策中樞之外，因而在客觀上誘發了公眾放棄制度化渠道轉而采取非制度化方式表達其利益訴求，進而導致環境群體性事件的爆發。

2.非制度化利益表達的動員：精英聯盟對抗議議程的建構

由于地方環境項目巨大的潛在威脅，部分體制內精英與體制外精英在客觀上形成了反對地方環境項目的政策共識及行動意義上的精英聯盟，發揮了對非制度化利益表達議程建構的動員功能。相對于體制外精英，體制內精英擁有使用制度資源的“天然性優勢”，客觀上成為代表社會公眾反對環境項目的動員主體。在廈門PX事件中，時任全國政協委員的趙玉芬教授于2006年與廈門市領導座談中提出該項目的弊端，但未影響該項目的進展。2007年，趙玉芬教授聯合百余位政協委員向全國政協提交廈門PX項目遷址的提案，盡管并未被采納，但該提案得到國家環保總局及國家發改委的高度重視，從而提升了廈門PX項目的輿論關注度。在啟東事件發生前，南通市曾專門召開此項目的聽證會，其中原人大常委會主任施仲元、原副市長周廣森等人都明確提出質疑，指出該項目違反了相關環保法律法規[22]。相對于普通公眾，部分社會精英群體對于環境項目及其危害擁有主觀上的敏銳感知，他們利用發達的網絡渠道與社會中不同階層的公眾形成積極的互動，運用通俗化的宣傳策略來吸引普遍公眾對環境問題的關注，成為非制度化利益表達的體制外動員主體。從2012年6月起，網民“有夢最美”等人在啟東排污項目附近社區以及啟東市區發放抵制該項目的宣傳材料，其他抗污者通過行政訴訟等方式動員公眾參與抵制活動[23]，為非制度化利益表達的形成建構了社會基礎。精英聯盟的社會動員有效地建構了非制度化利益表達的抗議議程：體制內精英因其身份的權威性能夠獲得社會公眾普遍的心理認同，他們運用制度化途徑放大環境議題以此來吸引全社會的關注度，體制外精英則通過多種動員工具將更多的社會公眾“卷入”到抗議議程當中，成為非制度化利益表達的實際引導者。

3.非制度化利益表達的擴散：媒體的情緒化傳播

隨著我國社會信息化程度的提高，媒體在環境議題中的輿論監督功能得到了顯著的強化，大眾傳媒對環境問題的報道為公眾表達環境訴求提供了直接的政治機會。但部分媒體為了博取社會關注度，往往對地方環境項目潛在的危害進行情緒化的報道，大量使用“震驚”“黑幕”“不轉不是XX人”“劇毒”“高致癌性”“原子彈”“秒殺一切”等吸引公眾關注的夸張性詞匯[24]。部分網絡媒體則利用當下仇官仇富的社會情緒，通過對地方政府的“妖魔化”報道吸引社會公眾的眼球，在客觀上煽動了抗議公眾采取暴力方式進行表達。在啟東事件中，有網絡媒體發布消息稱，進入啟東市政府機關打砸的人反映從官員辦公室搜出大量名煙、名酒以及署名給某位領導的現金紅包等[25]，這一消息立即激化了參與請愿公眾的抗議情緒，從而嚴重加劇了公眾抗議的暴力化程度并加大了該事件的治理難度。

互聯網的飛速發展為公眾的非制度化利益表達提供了便捷的動員工具，而網絡傳播的迅捷又導致公眾非制度化利益表達參與的擴散。在廈門PX事件爆發前，廈門大學網絡社區、小魚網絡社區等網絡空間中關于PX項目的帖子得到了大量網民的關注，間接地推動了“集體散步”信息的傳播[26]。2006年8月，有網友在天涯網站上發表質疑啟東排污項目的帖子，引起了網友們普遍關注。網友“有夢最美”在其博客和啟東門戶網站“啟吾東疆”論壇上發表抗議該項目的文章，迅速引起啟東市民的高度關注[27]。隨著啟東公眾對排污項目關注度日益提高，部分市民在網絡上形成了三百余人的“志愿者團隊”，建立QQ群九個，極為有效地動員了涵蓋政府公務員、教師、企業員工、學生等各個階層的社會群體[22]。媒體的情緒化傳播在客觀上造成了環境群體性事件治理的困境，加劇了公眾對于環境項目的抗議情緒，為非制度化利益表達的發生提供了直接的政治機會。

4.非制度化利益表達的助燃：地方政府的不當回應

近年來發生的環境群體性事件中，政府回應的方式及效果直接影響了該類事件的具體走向。總體上看，地方政府的不當回應成為“助燃”公眾非制度化利益表達的重要政治機會結構。隨著20世紀90年代分稅制的推行，在GDP政績考核標準的激勵下，地方政府將經濟發展視為頭等大事，從而對經濟效益顯著的環境項目產生巨大的內在需求。當地方環境項目引起社會公眾的不滿情緒后，部分政府部門及官員因其保守的傳統化思維，容易將公眾合理的利益訴求及表達行為視為“犯上”，因此傾向于采取簡單化的“堵、捂、壓”的政府回應方式，這不僅難以有效實現化解社會矛盾的目的，反而成為公眾采取非制度化利益表達方式的“助燃”因素。

在廈門PX事件中，環保NGO“廈門綠十字”多次向廈門環保局索要PX項目的環境評估，但都沒有得到允許[28]。在得知公眾組織“集體散步”的情況下，2006年5月30日，廈門市副市長主持召開新聞發布會，宣布暫緩該項目建設。但這次具有應急性質的政府回應行為并沒有及時勸阻公眾“集體散步”式的請愿活動。在啟東事件爆發之前，啟東市政府的工作人員向市民發放《致全體市民的一封信》，并要求在校學生、單位職員以及普通市民、村民簽署“不組織、不參與、不支持、不圍觀（游行集會）”的承諾書，但許多原本不知情的公眾恰恰是通過承諾書知曉了游行集會的具體時間和地點[23]，從而擴大了游行請愿的參與規模。盡管地方政府都采取了具有應急性質的政府回應措施來預防群體性事件的爆發，試圖勸導公眾回歸制度化渠道表達訴求，但事與愿違的是，不當的政府回應不僅沒有消除公眾的懷疑心理和抗議情緒，反而加深了公眾與地方政府之間的誤解與矛盾，助燃了公眾非制度化利益表達的發生。

結 論

基于案例內容的經驗研究，本文以政治機會結構為理論基礎，試圖從“制度結構—社會行動者”互動的維度建構研究的分析框架，進而對環境群體性事件中公眾非制度化利益表達的誘發、動員、擴散和助燃的發生機理進行了理論分析。作為政治機會結構的封閉的環境決策體制、精英聯盟對抗議議程的建構、媒體的情緒化傳播以及地方政府的不當回應，共同引發了環境群體性事件中公眾非制度化利益表達的發生。基于本研究的分析框架，本文認為應依照政治機會結構的維度來建構非制度化利益表達的治理路徑。首先，擴大地方政府環境決策過程的公眾參與，加大政策信息公開力度，優化環境決策程序。其次，積極引導社會精英及公眾的理性表達，培育理性參與的政治文化和蘊含理性精神的社會共同體。再次，矯正媒體對于地方環境項目的情緒化報道，加強媒體生態環境的綜合治理力度。最后，提升地方政府回應的有效性和及時性，實現地方政府與社會公眾的有效溝通，建構回應型政府的制度基礎，從而消弭公眾的非制度化利益表達，實現環境群體性事件的有效治理。

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[責任編輯：張英秀]