世界典型城市出租汽車行業管制之啟示

文／張婧琳 蔡少渠

從世界范圍來看，部分城市的出租汽車行業發展歷史久遠，對行業進行管制的實踐與理論相對成熟。英國倫敦、美國紐約、新加坡、日本東京、中國香港這幾個城市，分別對出租汽車行業實施了不同的管制政策，產生了不同的管制效果，他們在出租汽車數量、市場準入、價格和經營模式管制上的做法具有典型代表性，其治理經驗可以為我國出租汽車行業深化政府管制改革，提升行業發展水平提供借鑒。

出租汽車行業基本情況

（一）英國倫敦：放松數量管制和經營管制

倫敦市是出租汽車發展歷史最久遠的城市，熱情、周到、高效的行業服務和形象，已經成為倫敦市靚麗的城市名片。倫敦市現擁有22500 輛巡游出租汽車和51300 輛預約出租汽車，分別有駕駛員25150 名和62200名。巡游出租汽車駕駛員持有綠色和黃色兩種勛章，不同顏色勛章代表不同范圍的經營區域。

1847年，英國議會頒布現代出租汽車管制法律的雛形——《市鎮治安管理條例》，授權地方政府管制出租馬車數量，建立出租汽車營運許可制度；20世紀初至50年代，出租汽車代替出租馬車，這時期行業矛盾尖銳，發展緩慢，政府為此出臺管理法律11 部；20世紀50年代至今，倫敦市政府逐漸放松出租汽車市場關于數量、經營的直接管制，強化從業人員資格、服務水平、車輛安全和服務質量監管，繼續實行固定運價，保持運價管制。出租汽車經營模式是公司和個體并存，政府盡管放松了行業總量控制，但通過嚴格的從業資格控制和高從業門檻，間接實現了市場準入的控制效果，保障了行業安全與服務質量水平，以及出租汽車總量的平穩。

（二）美國紐約：嚴格數量管制和實行配額拍賣

紐約市有傳統出租汽車13148輛，電召約租車40046 輛，其它類型出租汽車2543 輛。傳統出租汽車可揚召、站點等候或接受預定，由數家規模較大的公司經營。

美國出租汽車誕生于1907年紐約市，發展初期由幾家規模較大的出租汽車公司經營，由于進入門檻低，造成數量增長過快，加之1929-1933年“經濟大蕭條”背景下，大批量失業工人進入行業，紐約市出租汽車激增至21000 輛，供過于求的局面急劇惡化，除了服務質量差，還存在大量社會穩定問題。1937年，紐約市政府頒布法律對出租汽車實行數量管制的牌照制度，控制出租汽車牌照總量為13000 輛，20世紀40年代由于經濟狀況不佳的原因，紐約市出租汽車數量回落至不到12000 輛，隨后80年來，只在近十年頒發了約800 張出租汽車牌照。紐約市允許公司和個人經營出租汽車，但實行配額拍賣的形式，40%頒發個人，60%頒發給公司，牌照通過拍賣取得，可以永久出讓和轉讓，甚至融資。出租汽車牌照配額拍賣制度導致高額的牌照租金，出租汽車駕駛員勞動強度大，收入低，被認為是紐約出租汽車服務質量差的首要原因。

（三）新加坡：有限度放開數量管制，主導公司化經營

出租汽車在20世紀30年代進入新加坡，初期缺乏管理，發展緩慢，直至2001年開始逐年增長，發展迅速，目前，新加坡擁有7 家出租汽車公司和少量個體經營者，經營出租汽車26000 輛，承擔了城市客運交通大約20%的客運量。

新加坡出租汽車政府管制呈現出加強和放松交替變化的特點，在經營模式上，主導公司化經營，目前98.5% 的車輛由公司經營，并逐步實現2030年全部公司化經營。20世紀60年代政府為擴大就業允許個體從事出租汽車經營，20世紀70年代為緩解城市交通擁堵開始進行總量調控，2003年，新加坡政府鑒于行業集約化和提高抗風險能力的考慮，規定出租汽車經營牌照只對企業開放，并對公司最低規模提出要求，對歷史遺留的個體經營者，采取只出不進的方法逐步退出，個體駕駛員達到73 歲退休年齡時，政府將收回出租汽車經營權。政府對數量和價格放松管制，在1998年就允許出租汽車企業自行制定運價，并選擇在2012年內就業形勢平穩、公共交通比較完善的環境下，放開出租汽車市場數量管制。

（四）日本東京：取消數量管制，公司化和個體并存

日本東京在2002年取消了出租汽車數量管制，允許符合條件的個人和公司申請牌照，但對申請者有著非常嚴格的條件限制，以公司化經營為主。對申辦出租汽車公司的在營業場所、營運車輛使用權、最低車輛數、停車場、駕駛員休息設施、運營管理體制、償付能力、遵紀守法情況都有詳細而嚴格的規定。對于個體經營者準入更是嚴苛，要求連續開出租汽車10年以上，不出安全事故等并通過嚴格考試，高準入門檻和對從業人員素質的要求，一定程度上保障了個體出租汽車的服務質量。

出租汽車法人企業實行真正意義上的“公車公營”。車輛由公司提供，司機按照公司規定的時間運營，上下班時須履行交接手續，并將一天營運收入上交，車輛的維修、保養、燃油等都由公司負擔，勞資關系簡單明確。

（五）中國香港：嚴格數量控制和嚴厲違規處罰

考慮到地窄人稠，香港政府對出租汽車實行嚴格的數量管制，實行公交優先政策。對于牌照的運營方式，充分實現市場化，通過拍賣的方式進行發放，價高者得，并永久有效，牌照可以作為投資自由買賣，風險自擔。這同時也帶來極大的弊端，交通工具變成投資工具，政府因為回購成本太高導致無法減少牌照數量。出租汽車駕駛員日租壓力大，影響服務質量。牌照所有者和出租汽車駕駛員的利益沖突使得政府左右為難，很難出臺價格和數量調控政策。

香港法治水平很高，將“黑的”非法營運納入違法行為并進行嚴厲處罰，私家車從事非法營運，一旦被警察查處將面臨罰款5000 港幣，監禁3 個月，吊銷牌照3 個月的處罰。

出租汽車行業發展特征

這些城市對出租汽車行業管制的側重點各有不同，但也有一些行業的發展趨勢和規律。

（一）出租汽車行業發展呈現階段性特征

根據英國倫敦、美國紐約出租汽車行業發展的階段性特點，可以將行業分為起步階段、快速發展階段、平衡發展階段、成熟穩定階段。起步階段，出租汽車經營和從業門檻高，運價高，出行分擔率較低；快速發展階段門檻降低，出行分擔率迅速上升，運價水平低，市場需求量大；平衡發展階段呈現出低門檻、分擔率上升減緩和運價低的特點；成熟穩定階段出行分擔率繼續下降并開始穩定，運價水平上升。

從自身市場結構看，世界各國出租汽車主要有巡游、站點候客和約租車三種服務方式，約租車是發展趨勢。在發達國家，巡游和站點候客出租汽車最早出現，在城市公共客運市場的份額普遍經歷了快速發展、增速放緩、開始下降和最后趨于平穩的過程，而約租車的市場份額比較穩定。倫敦、紐約約租車數量是巡游出租汽車的2 至3 倍。在一些國家，為了防止城市擁堵和環境污染，采用站點候客代替巡游，甚至禁止出租汽車巡游的服務方式。法國巴黎不允許出租汽車巡游，主要以站點候客為主，新加坡中心城區高峰期不允許出租汽車巡游，東京巡游出租汽車市場份額不足四分之一。

（二）影響出租汽車行業管制政策的因素眾多

在出租汽車行業不同發展階段，政府采取了不同的管制政策。以英國倫敦為例，起步階段政府管制相對寬松；快速發展階段開始實施準入、費率管制，但安全與服務質量管理相對寬松；平衡發展階段，由于市場矛盾較多，政府全面加強總量、市場準入、費率、經營權、從業人員資質、安全與服務質量管制；在成熟穩定階段，出租汽車市場平穩，市場失靈有所好轉，政府管理理念發生改變，逐漸采取政府放松數量、費率管制的政策。

在行業發展后期，盡管世界各地普遍放松對出租汽車行業數量的直接管制，但各地放松管制產生的成效顯著不同。美國紐約、西雅圖、圣地亞哥等城市出現了運價上升，服務質量下降的局面，因此政府不得不重新啟用管制；新加坡、倫敦等城市選擇在社會、經濟環境較好的時機放松管制，取得了較好的改革效果。這又說明了出租汽車行業管制政策的選擇與成效，與出租汽車行業發展水平、社會法制化程度和經濟文化背景、公共交通發展水平、城市綜合交通系統建設、城市自然地理條件等密切相關。

（三）管制法制化、制度化是行業治理的有效手段

很多發達國家城市出租汽車行業的法律法規非常健全，除了巡游出租汽車法律法規，還針對后來出現的約租車出臺相關規定，將其納入政府監管。比較典型的國家出租汽車管理規定有日本《出租汽車特別措施法》、《道路交通安全法》、《道路運送法》，英國《1963年道路交通法規（車輛結構、設備和使用）》等。香港因為對非法營運實行重罰并嚴格執法，使得香港地區幾乎不存在“黑的”非法營運。它們通過建立嚴格的法律法規體系，規范了出租汽車經營者的服務質量，保障了乘客的合法權益，增強了行業監管力度和服務水平，促進了行業規范有序發展。

對出租汽車行業發展的啟示

（一）放松政府管制不等于取消政府管制

政府對經濟活動的干預、調控在全世界是普遍現象。沒有有效的政府管理，就不能實現有效的公共治理。政府管制作為政府干預經濟活動的一種方式，是政府管理經濟所必需。市場經濟需要政府在市場不能有效發揮作用的領域，采用法律和經濟干預的手段進行管制，以克服市場失靈，保障公平、公正和透明的市場競爭，防止市場壟斷、價格共謀等行為，良好的政府管制是市場經濟有序發展的必然要求。

保障出租汽車行業平穩、健康、有序的發展，同樣需要適度的政府管制來避免和糾正市場失靈，解決信息不對稱的問題。另外，目前世界各大城市尚無完全放開出租汽車行業政府管制的先例。完全解除對出租汽車市場的政府管制會造成社會福利損失,而嚴格的政府管制則會導致效率損失，所以出租汽車行業政府管制的關鍵和重點在于應采用合理的管制手段，而不是簡單的“一管了事”或者“一放了事”。

（二）公共利益是政府管制的首要目標

通過公共利益理論分析和發達國家出租汽車管理的經驗教訓，我們得出了放松政府管制并不意味著要徹底摒棄政府管制的結論。然而出租汽車市場的穩定發展，既需要適當的政府管制來克服市場失靈，同樣需要規避因政府管制過度或濫用管制，造成的管制失靈和新的市場失靈。出租汽車行業政府管制的唯一正當理由，是更好地公眾高品質、個性化的出行需求，在此基礎上，維護公平有序競爭的出租汽車市場環境。

表1 國內外典型城市出租汽車政府管制措施

因此，對出租汽車行業實施政府管制，其出發點和落腳點是滿足廣大人民群眾的出行需求，增強出租汽車市場競爭活力。政府通過恰當的管制，改善出租汽車市場失靈現象，激發市場競爭主體活力，構建一個乘坐方便、服務規范、公平競爭、進退有序、監管高效的出租汽車市場，這是出租汽車行業管理所要達到的理想目標。

（三）有進有退，重新確定管制范圍

發達國家典型城市出租汽車行業管制政策演變趨勢為：總體放松進入限制、價格管制的同時,全面加強了對出租汽車經營者、司機執業標準的管制以及車輛安全標準管理,以保證服務質量與安全水平。

1.放松數量管制,消除壟斷

出租汽車行業進入成本低廉，是一個可競爭市場，最能提高資源配置效率。然而政府的總量控制，實際上是將一個可競爭性市場變為壟斷市場，人為造成短缺和市場壁壘，減少市場總供給和多樣性，企業一旦通過行政許可進入市場便可坐收壟斷租金，進而想方設法獲得許可，滋生腐敗風險。因此，首要問題是改革政府數量管制，由市場自主調節，使經營權壟斷利益體失去基礎。

表2 武漢市歷年出租汽車公共交通客運分擔率統計表

圖1 武漢市歷年公共交通客運量變化圖

2.消除準入歧視，激活競爭

目前，出租汽車經營權難以退出，政府對經營權數量難以調控的管理困境，都是政府作為管制者，被出租汽車行業利益集團所俘虜的表現，阻礙了出租汽車行業的健康發展。出租汽車市場既然是競爭性市場，可以探索和嘗試允許法人和自然人作為平等的市場主體依法公平競爭。可學習英國和新加坡兩國，允許服務質量優質、誠信記錄良好的駕駛員申請個人出租汽車經營，促使個人與公司之間，公司與公司之間形成有效競爭。

3.放松價格管制，發揮杠桿調節作用

我國對出租汽車營運實行政府定價，多方面原因導致調價機制不夠靈活，價格滯后市場，出租汽車與公交車比價關系失衡。如出租汽車營運價格曾經偏低，刺激了不合理消費需求過旺，加劇了打的難，帶來司機和車輛超負荷運營的問題。所以現階段可探索將政府定價轉變為政府指導價，使用“最高限價”等激勵性價格管制措施，在條件成熟時進而逐步探索價格市場化的管理方式。

（四）合理劃分出租汽車服務功能和發展定位

1.大力推行公交優先，解決公眾出行問題

倫敦市多年堅持公交優先的交通發展政策，近幾年又大力發展慢性交通。這些措施使得出租汽車的公共交通分擔率保持在3% 左右，保障了出租汽車服務功能和基本屬性的回歸。在日本，出租汽車服務被定位為質優價高的“奢侈”服務，公眾主要選擇城市軌道交通輔以公共汽車出行。從需求層次理論分析，出租汽車這種運輸服務主要用于滿足社會公眾的特殊出行，或特殊群體的一般出行，其公益性明顯弱于市場性，是公共交通、私家車等出行方式的補充。

通過對武漢市出租汽車客運量和公共交通客運總量進行比值計算得出分擔率在12.1%至18.7%，體現出武漢市出租汽車公共交通客運分擔率過高，出租汽車作為公共交通運輸工具的比值過大，與出租汽車個性化、不經濟的運輸特點相矛盾。因此應大力發展多種形式的大容量公共交通工具。

2.巡游約租分類發展，提高交通運輸效率

站點候客和約租車是發展方向。隨著互聯網技術的發展，網約車充分體現了互聯網技術帶來的服務信息透明化和運輸組織效率高的優勢，應該順應發展潮流，一方面以包容的心態，接納“互聯網+”與出租汽車行業融合形成的新業態，打破傳統出租汽車運營方式的壟斷，建立多層次、多樣化的運輸服務體系，一方面積極完善網約車監管架構，防止“互聯網+出租汽車”出現新的市場失靈。

（五）轉變政府職能，提高行業治理水平

出租汽車行業的管理停留在“管制行政”理念，管制內容繁多，干預方式單一，處理問題從“管”出發。按照建立市場經濟體制的要求，政府應厘清職責和權力邊界，從生產者、監督者、控制者的多重角色中走出來，切斷與市場主體的利益臍帶，向維護公平正義和提供公共服務的角色轉變，保障企業、個體經營者、駕駛員等經濟主體，按照市場經濟規律自主決策、自主經營。同時激勵和支持社會公眾，出租汽車企業、駕駛員，行業協會、企業工會等相關利益主體共同參與和協同治理出租汽車行業。

提高行業治理水平，不僅需要政府轉變角色，還需要轉變干預手段。我國出租汽車行業政策法規不完善，國家層面缺乏對行業發展、監管的頂層設計和統籌規劃，地方政府的法規政策缺乏系統性與前瞻性，往往明顯滯后于出租汽車市場快速發展的實際情況，有些法規政策甚至前后矛盾，造成行業監管上的空缺和漏洞，迫切要求政府加快出租汽車行業立法步伐，厘清政府部門、出租汽車經營者、駕駛員之間的權責關系，明確行業管理職責，促進政府對行業的規范化治理。與此同時，廣泛應用互聯網信息技術提高政府決策和市場監管等公共治理能力，實現粗放管理向精細化管理轉變，更有效地發揮政府作用。