河長制下信江流域保護與治理主要對策及思考

欒華龍，曾 智，劉雁翼，劉同宦，雷文韜

（1.長江水利委員會長江科學院，湖北武漢 430010；2.江西省水利規劃設計研究院，江西南昌 330029）

1 研究背景

江河湖泊是生命之源，也是生態空間的重要組成部分和經濟社會發展的基礎支撐。然而，近十幾年來經濟高速發展與生態環境保護之間的矛盾日趨突顯，河湖水環境惡化，出現侵占河湖岸線、非法采砂、水體污染、濕地退化、水生生物多樣性降低等一系列問題，嚴重威脅區域防洪及供水安全，直接影響人居環境和經濟社會的可持續發展。加強河湖綜合管護，維護河湖健康生命，事關人民群眾福祉以及中華民族的長遠發展［1］。

河湖管護涉及多個部門和行政區域，是一項復雜的系統工程。為應對水污染引發的水危機及其跨部門協同問題，地方政府積極開展流域治理模式的創新嘗試，河長制應運而生。河長制源于2007年太湖藍藻爆發，由江蘇省無錫市首創，即由各級政府的主要負責人擔任轄區內重要河流的“河長”，以負責河道、水源地的水環境、水資源的治理與保護［2］。河長制確立了行政首長負責制，有效克服了“多龍治水”的低效率問題，并搭建了社會共治的平臺，因此繼江蘇省之后很快被全國大部分省市和地區效仿［3］。2016年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，標志著河長制從應急之策正式上升為國家意志。2 a多來，省、市、縣、鄉4級工作方案全部印發實施，全國31個省（自治區、直轄市）在2018年6月底前全部建立河長制［4］。河長制的核心是統一領導、職責明確、協同作戰［5］，為踐行綠色發展理念、推進生態文明建設提供了重要保障。

江西省河湖眾多、水系發達，鄱陽湖水系五大河流幾乎分布全境，流域邊界與行政區劃高度吻合，成為實施河長制的重要優勢。江西省省委辦公廳、省政府辦公廳于2015年11月印發《江西省實施“河長制”工作方案的通知》，開始在全省范圍內實施河長制［6］。省委書記任省級“總河長”，省長任省級“副總河長”，使江西成為“河長規格”最高的省份之一［3］。

信江自東向西橫貫江西省境東部，是承接東南沿海省份的紐帶區域，在全省經濟社會發展中占有十分重要的地位。依托河長制加強對信江流域的保護與治理，對于江西省建設生態文明示范區具有重要意義。

2 信江流域概況

信江流域位于江西省東北部，信江是鄱陽湖水系五大河流之一。梅港以上流域面積15 535 km2，其中江西省內面積14 516 km2，約占全流域的93.4%，本文提及信江流域均指江西省境內區域。信江發源于玉山縣境浙贛邊界懷玉山的玉京峰，地勢東南高、西北低，南北兩面環山。流域范圍涉及上饒、鷹潭、撫州3個設區市的15個縣級行政區。根據2016年末統計，流域內總人口475.73萬人，其中城鎮人口248.37萬元，城鎮化率52.2%。

信江干流河道全長328 km，流域內水系發達，河溪密布，流域面積大于50 km2河流有98條，主要支流有豐溪河、鉛山河及白塔河，建有大（二）型水庫4座、中型水庫36座。流域多年平均水資源總量約184.23億m3，豐富的水資源承載著信江河谷城鎮群經濟社會發展的重任。

信江流域已全面建立河長制體系，設立了省、市、縣、鄉、村5級“河長”。根據有關要求，流域面積50 km2以上的河流、常年水面1 km2以上的湖泊均應形成“一河（湖）一策”方案。河長制的建立有效促進了流域綜合管護，通過多部門協調和實施多項整治措施，已取得初步成效。

3 水生態環境現狀和問題分析

信江流域水資源豐富，水體自凈能力強，但隨著流域工業化、城鎮化進程加快，流域水生態環境保護與治理形勢依然嚴峻。弄清流域內水污染、水環境、水生態等方面的現狀和主要問題，是在河長制框架下開展流域生態綜合治理的前提。

3.1 水污染防控形勢嚴峻

信江流域共有規模以上入河排污口41個，其中工業廢水排污口25個，生活污水排污口14個，混合廢污水排污口2個。城鎮生活污水和工業廢水為主要污染源，分別占61.05%和38.68%。污染物包括COD、氨氮、總氮和總磷，其中88.57%來自于生活污水。2016年信江流域廢水排放量及污染物情況見表1。

目前，對入河排污口的管控力度不足，非法設置、手續和登記信息不全、監測滯后等問題突出。流域內有采礦、冶煉、制造業、化工等企業，污染防治極具挑戰，區域水污染風險較大。城鎮生活污水處理管網改造進度滯后，流域內城鎮生活污水廠12家，2016年污水處理能力9 600萬t，缺口為 4 148萬t。農村污水處理設施建設滯后，農業面源污染未得到有效控制，農藥化肥使用不合理，畜禽養殖污染防治面臨諸多問題，農村水污染防控形勢嚴峻。

3.2 干支流少數斷面水質較差

根據《江西省環境狀況公報（2016年）》和《江西省水資源公報（2016年）》，信江干支流水質總體良好，2016年Ⅰ～Ⅲ類水質斷面比例為88.0%，污染河段主要分布于玉山水玉山糖廠段，主要污染物為氨氮和總磷。2016年信江流域干支流監測到劣V類水質斷面5個，分別為布袋閘、余干黃灣村、鉛山、梅潭、上饒縣窯山，污染物包括氨氮、總磷和氟化物，主要原因為上游污水排放，枯水期河流流量不足，水體自凈能力下降。

3.3 城市黑臭水體問題突出

2016年，信江流域設區市城市共有黑臭水體5處，包括上饒市三江排澇站調蓄池、水南片區排澇站調蓄池和解放河3處；鷹潭市城區東湖、南湖輕度黑臭水體2處。其中，上饒市解放河黑臭水體主要來源為沿線居民生活污水直排，部分河道上建有房屋形成暗河，由于老城區污水管網建設滯后，難以根除黑臭水體，目前河道清淤等整治措施治標不治本，長效性差。

表1 2016年信江流域廢水排放量及污染物情況

3.4 梯級水電開發影響河流生態功能

信江流域建有大（二）型水庫4座、中型水庫36座，干流界牌水電站為信江流域裝機規模最大的水電站。梯級水電樞紐開發使河道連通性受到一定影響，河道生境破碎化，對河流的生態功能影響顯著。

河道生態基流是實現河流生態系統健康必須保留在河道中的基本流量。根據《信江流域綜合規劃（報批稿）（2017年）》，通過分析各控制節點生態環境狀況和1956～2013年水文系列資料，確定信江流域主要節點生態基流［7］（見表2）。已建水利樞紐工程的生態水量保障大多執行不到位，尚未制定最小下泄流量要求，缺乏監測措施；部分水電站規模較小，蓄水能力有限，承擔供水發電任務時，未嚴格按照下游生態需求下放生態流量，壩下河段出現脫水、減水情況。

表2 信江干流主要控制節點生態環境需水

信江干流中下游河段大多數已建大壩未建過魚設施，魚類洄游通道被阻隔，工程調度對壩上、壩下河段水文情勢的影響改變了魚類的流水棲息、產卵、孵化生境條件，明顯影響了其產卵繁殖活動。近年來，信江流域魚類種類和數量明顯減少，部分洄游性魚類如鰣魚、河鲀等在信江幾乎絕跡，臺灣白甲魚、唇、瓣結魚等已極為少見，花、赤眼鱒等產量也大大下降；魚類低齡化、小型化趨勢明顯，漁獲物的個體及年齡都在不斷降低，豐溪河花、青、草、鰱、鳙、鯉、鲇等7種主要經濟魚類的捕撈規格和捕撈年齡均偏小，信江魚類資源呈現明顯退化趨勢。

3.5 水生態環境監測體系尚不完善

信江流域內已建有33處水文測站，均為國家基本水文站，觀測水位、流量、泥沙等項目，對流域內51個國家級和省劃水功能區全部實施水質監測，監測結果顯示2016年全年全因子達標率為100%。地表水系界河監測斷面共計17個，其中省界2個，縣界15個；按責任主體分為省級5個，上饒市級9個，鷹潭市級3個。環保部門設置了瑞洪大橋、梅港、白塔河河口等9處地表水環境國控監測斷面，此外還在江南水廠、貴冶水廠、上饒水廠設置了地表水水質自動監測站。縣級以上集中式飲用水水源地共有16處，其中已在14處開展了監測工作，并未實現全覆蓋。

目前，信江流域內的監測主要集中在水文、水質等指標，針對水生生物種群、生物量、魚類產卵、浮游動植物等的監測還比較匱乏。

4 保護與治理主要對策

4.1 加強入河排污口管控

強化信江干流及主要支流重點企業排污和入河排污口監管，規范其設置審批，健全臺賬，嚴格控制增量，實行動態管理。強化入河排污口監控能力建設，全面推進重點排污單位自動監控和入河排污口監督性監測。持續開展專項整治工作，優化布局，加快非法設置入河排污口整改提升和規范化建設。到2020年，全面完成整改工作。

4.2 強化水污染源頭治理

加強工業污染防治。優化工業產業結構和布局，集中治理工業集聚區水污染，強化重點企業排污監管。到2020年，依法依規清除距離信江干流岸線周邊1 km范圍內未入園的化工企業，依法關閉“小化工”企業，全面加強化工企業環境監管。

推進城鎮生活污水管網建設。加大縣級以上城市建成區雨污分流改造力度，提高污水納管率，優先推進城中村、老舊城區和城鄉結合部污水截流、收集、納管，新建污水處理設施的配套管網應同步設計、建設和投運。實施污水處理提質增效工程，繼續推進城鎮污水處理廠一級A提標改造，推動城鎮污水處理廠污泥無害化處理設施建設。到2020年，城鎮污水處理廠全面達到一級A排放標準；上饒市、鷹潭市城市建成區基本實現污水全收集、全處理，污水處理率達到95%，污泥無害化處理處置率達到90%以上。

4.3 優先保護良好水體

強化信江源頭保護，積極開展生態安全調查和評估，制定和實施生態環境保護方案，嚴格控制開發建設活動，減少對水生態系統的干擾和破壞，確保水質穩中趨好。開展水質較好河段生態安全調查評估，依法取締直接影響水生態環境的設施和項目，完善流域環境保護基礎設施，強化流域內水質和水生態監控預警能力建設，建立完善湖庫生態環境保護機制。

4.4 強化水質較差水體整治

針對信江流域內劣V類水體，根據2017年6月出臺的《江西省消滅劣V類水工作方案》，開展水環境綜合整治專項行動，徹底排查影響水環境質量的污染源，堅決消除影響水環境污染因素，綜合安排控源截污、面源污染防治、污水處理能力提升、清淤疏浚等工程措施，加大不達標水體的整治力度，做到治理范圍全覆蓋，持續改善信江流域水環境質量。

4.5 深入推進城市黑臭水體整治

針對信江流域內設區市建成區黑臭水體，按照《城市黑臭水體整治工作指南》的要求，開展黑臭水體整治、治理與修復工作，采取控源截污、清淤疏浚、補水活水、河道生態修復和生態景觀提升等措施，有效改善水體水質，力爭到2020年完成黑臭水體治理目標，使設區市建成區水體無異味、水質有效提升、城市濱水空間綠化美化、人居環境明顯改善、公眾滿意度顯著提高。

4.6 加強生態基流保障和水生生物保護

基于信江流域控制斷面最小生態流量和各級水行政主管部門批復的水利水電工程最小下泄流量要求，結合流域生態敏感區分布及指示性物種的生態需水要求，復核優化各斷面生態水量目標，并從流域層面協調優化測站斷面、河口斷面和工程斷面的生態流量指標。加強控制斷面生態水量監督管理工作，探索建立流域生態水量的長效監管機制，保障信江干支流控制斷面的生態水量，維持適宜的水生生物繁衍生息生境條件。

開展水生生物多樣性本底調查和觀測，建立健全生物多樣性本底數據庫，對重要生物類群和水生態系統、國家重點保護物種和“三場一通道”等棲息地開展常態化觀測、監測、評價和預警，推進信江重要物種遺傳基因庫和檔案庫建設。加強信江干流和支流珍稀瀕危及特有魚類資源產卵場、索餌場、越冬場、洄游通道等重要生境的保護，通過實施水生生物洄游通道恢復、微生境修復等措施，修復珍稀、瀕危、特有等重要水生生物棲息地。

4.7 完善水生態環境監測體系

結合信江流域特點和水環境質量考核評估需要，新增、調整、優化地表水質監測網絡，整合流域水量和水生態監測網絡，建立健全信江流域水量、水質和水生態監測網絡，重點優化主要河流、市縣跨界斷面、飲用水水源地、入河排污口、城市河段、城市內湖等重要水域的水質監測，增強監測數據代表性。加快重要斷面、飲用水水源地水質自動監測站新建和改造步伐，逐步實現重要水域水質的自動監測、遠程監控和全天候預警。在自然保護區、水產種質資源保護等重點區域，盡快將水生生物及其生境監測納入常規觀測項目，加強對濕地生態系統的全面系統監測。

5 思考與建議

隨著河長制的全面建立，其制度優勢初步顯現。然而，在取得一定成效的同時，還應看到河湖綜合管護面臨諸多現實困境。如何保障河長制在信江流域保護治理中形成長效，仍需從以下幾個方面思考破解之法。

（1）加強流域保護治理的技術支撐。有學者將河長制理論基礎的核心概括為水文學、水資源、水環境和水法律。在流域水污染、水環境治理中，需要以問題為導向，加強關鍵技術的研發，如水庫水質改善、河道重金屬污染修復、城鄉黑臭水體治理等，不斷提升治理技術，并指導考核方式和標準的制定，形成流域保護與治理的關鍵技術保障體系。

（2）加強多部門統一規劃和管護。發揮河長制跨部門協同作用，實現信息和資料共享，對重點水問題開展多部門聯合整治行動，如解放河黑臭水體治理，需聯合城管、環保、水利、住建等多個部門提出整治方案。統籌兼顧水資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復和水管理提升等方面，編制多部門、多地區協調的流域保護治理規劃，作為流域綜合管護近期和中遠期的行動指南。

（3）加強河長制框架下的制度建設。為適應河長制這一制度創新，應加強信江流域水污染防治、水生態修復、岸線保護與利用等重點領域的地方性法規的制定或修訂，加快推進《信江流域保護條例》的編制工作，將河長制納入法治軌道運行，實現從“有章可循”到“有法可依”。同時，推進司法體制機制創新，將執法打擊與生態修復相結合，采取“誰污染誰治理”，建立生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單，提高流域生態環境損害成本，同時對于節能減排成效顯著的企業實行“以獎代補”。

（4）鼓勵市場與民間力量參與流域保護治理。針對流域內重點治理工程，在統籌用好財政性資金的基礎上，拓寬投融資渠道，積極吸引社會資本參與建設、運營和管理，建立健全長效、穩定的河湖管理保護投入機制。加大對河長制及河湖保護的宣傳，引導公眾參與，聘請“民間河長”，形成全社會保護河湖的良好氛圍。

6 結語

河長制是在我國新老水問題交替出現、河湖水生態環境負重前行的背景下創立的，經歷10余年的探索、完善到全面推行，目前已在全國落地生根，是我國生態文明建設的重要保障和必然要求。本文以信江流域為例，梳理了2016年信江流域水生態環境方面現狀和主要問題，提出了流域保護和治理的主要對策。當前，河長制已進入從全面建立向全面見效轉變的關鍵時期，結合信江流域實際情況，建議加強流域保護治理的技術支撐、流域統一規劃和管理、制度建設和責任落實、市場與民間力量參與等4個方面的工作，推動河長制在流域保護治理中形成長效機制。