長江流域高效節水灌溉發展現狀、存在問題及對策

喬 偉，李亞龍，付浩龍，羅文兵

（長江科學院 農業水利研究所，湖北 武漢 430010）

2015年中央一號文件提出“大力推廣節水技術，全面實施區域規模化高效節水灌溉行動”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》要求“十三五”期間全國新增高效節水灌溉面積667萬hm2（1億畝）。2016～2018年的《政府工作報告》中均明確要求“新增高效節水灌溉面積133萬hm2（2 000萬畝）”。近年來，各級政府高度重視發展高效節水灌溉技術，積極開展高效節水灌溉工程建設。

長江流域大部分地區，特別是水稻灌區普遍存在大灌大排或長流水、不計量、不收水費等現象，用水浪費、用水效率低下的問題十分突出。長江流域節水灌溉特別是高效節水灌溉發展緩慢，高效節水灌溉面積占比和灌溉水利用系數均低于全國平均值。由于農民節水意識與體制機制等方面的原因，長江流域的節水灌溉發展水平較低。因此，掌握長江流域的高效節水灌溉發展現狀，大力發展高效節水灌溉，在農業用水量基本穩定的同時擴大灌溉面積、提高灌溉保證率，是促進水資源可持續利用、保障國家糧食安全、加快轉變經濟發展方式的重要舉措。

本文主要從長江流域高效節水灌溉的發展現狀、取得的成效及存在的問題等方面對長江流域高效節水灌溉的發展情況進行了介紹，并對長江流域發展高效節水灌溉的管理體制、運行機制和政策保障措施等提出建議，可為加快推進長江流域高效節水灌溉工程建設，促進長江流域高效節水灌溉健康發展提供支撐。

1 發展現狀與成效

1.1 發展現狀

長江流域的農業灌溉歷史悠久，隨著近年來節水灌溉技術的應用和推廣，灌溉方式正逐漸由傳統漫灌向低壓管道灌溉、噴灌、微灌等高效灌溉方式轉變。據統計，截至2015年底，長江流域灌溉面積達到3 940萬hm2（5.91億畝），其中節水灌溉面積1 400萬hm2（2.10億畝），高效節水灌溉面積464萬hm2（6 065.28萬畝），占灌溉面積的10.26%，占節水灌溉面積的28.91%。其中低壓管道灌溉262萬hm2（3 928.59萬畝），噴灌80萬hm2（1 207.43萬畝），微灌62萬hm2（929.26萬畝），較2010年分別增加了67.46%、319.27%和69.71%［1-2］。“十二五”期間，在灌溉用水總量基本穩定的情況下，新增高效節水灌溉面積約187.18萬hm2（2 807.66萬畝）。

表1 長江流域各省份高效節水灌溉面積

表1為長江流域各省高效節水灌溉面積。其中，湖北省高效節水灌溉面積占節水灌溉面積的比例（80.21%）最大，湖南省高效節水灌溉面積占比（4.60%）最小，分別占全省有效灌溉面積的10.60%和0.51%。可見，不同省份高效節水灌溉的發展程度不均衡。19個省份中，湖北省高效節水灌溉總體發展程度較高，而湖南省高效節水灌溉發展相對較為緩慢，長江流域總體發展程度不高。

圖1為長江流域不同類型高效節水灌溉方式的占比，低壓管灌、噴灌和微灌占高效節水灌溉面積的比例分別為64.77%、19.91%和15.32%。由此可見，長江流域各省份目前主要采用的高效節水灌溉方式為低壓管道輸水灌溉。分析表1可知：①上海、西藏低壓管道輸水方式所占比例較大，均超過90%；西藏高效節水灌溉均為低壓管道灌溉；而安徽、江西省低壓管道輸水方式所占比例較小，均低于35%。②安徽、福建省噴灌面積占高效節水灌溉面積的比例較大，均在40%以上，其中安徽省占比最大，達到57.63%；上海、西藏噴灌面積占高效節水灌溉面積的比例較小，均在5%以下，西藏高效節水灌溉中無噴灌。③江西、甘肅省微灌面積占高效節水灌溉面積的比例較大，均超過40%，甘肅省占比（48.28%）最大，接近50%；上海、西藏微灌面積占高效節水灌溉面積的比例較小，均在5%以下，西藏高效節水灌溉中無微灌。

圖1 長江流域不同類型高效節水灌溉方式占比

1.2 取得的成效

目前，高效節水灌溉技術得到大面積推廣，進一步完善了灌溉體系，改善了農業生產條件，提高了水資源利用效率，保障了農業連續增產和農民持續增收，促進了現代農業發展和水資源可持續利用，取得了顯著的經濟、社會和生態效益［3］。

（1）促進節約用水，提高減排、減污效果。高效節水灌溉項目區節水效率大幅提高。江西省實施管道灌溉、噴灌、微灌等高效節水灌溉技術后，與土渠相比，分別節水31%、51%和66%；氮磷肥料利用率均可提高10%～15%，農田氨氮、硝氮、總磷和總氮的地表排放量分別下降17.18%、15.48%、11.90%和16.39%；到2016年底，高效節水灌溉項目區1.14萬hm2（17.134 7萬畝）范圍內總氮和總磷減排率分別為18.5%和23.8%［4］。據測算，四川省高效節水灌溉項目區農田灌溉水利用系數達到0.8以上，較傳統地面灌溉可節水20%～50%。

（2）實現節本增收，助力脫貧攻堅。較常規大水漫灌方式，高效節水灌溉使得肥、藥利用率普遍提高5%～20%，節地2%～4%，畝均節省人工2～3名，糧食增產10%～40%。據統計，2016年四川省通過高效節水項目新增糧食作物產量0.92萬t，新增經濟作物產值6 000萬元。江西省高效節水灌溉項目區內，管道灌溉畝均增產約為10%，噴灌、微灌畝均增產20%以上。2016年四川瀘縣引導貧困戶依托PE管灌設施，新建生豬寄養、糧經輪作等種養植（殖）園169個，助推882戶易地扶貧搬遷戶、2 087人和全縣11 231戶貧困戶、31 514人全面達到脫貧標準。

（3）優化產業布局，促進現代農業發展。在高效節水灌溉工程基礎上，通過采取農藝、農機、種子、化肥、信息等技術，高效節水灌溉從單一的灌溉技術模式轉變為農業綜合集成技術模式，節水灌溉與農機、農藝等措施相結合，顯著提高了勞動生產效率，促進了技術集成和農業結構調整，為現代農業發展提供了有力支撐。四川省依托高效節水灌溉項目，支持水果、茶葉、蔬菜、牧草為主的優勢農產品和草原生態建設，一批優勢農產品基地和牧區飼草料基地相繼建成，推動了當地農業經濟發展，提高了農業綜合生產能力。節水灌溉施工、設備生產企業和信息化公司等參與節水灌溉工程的運行服務，推動了農業的有效發展。

（4）促進生態環境改善，推動美麗鄉村建設。高效節水灌溉實現水肥一體化，減少田間化肥、農藥的排放，有效減輕農業面源污染。重慶實施的都市區觀光農業節水灌溉示范項目，成為人們休閑、旅游、觀光、度假的勝地，節約水量的同時，美化和改善了生態環境。云南省注重灌溉水質的安全可靠，切實保障其高原特色農產品生產環境優良、質量品質安全。湖北省通過有選擇性地實施高效節水灌溉工程建設，過量用水、河道斷流、超采地下水現象得到遏制，大大提高了當地農業生產條件，改善了農村居住環境。

（5）有效緩解用水矛盾，促進水資源可持續利用。通過發展高效節水灌溉，節約了農業用水，有效緩解了水資源供需矛盾，促進了水資源的合理配置和可持續利用。江西贛撫平原灌區通過實施高效節水灌溉，將節約的水資源用于解決南昌市市區生態環境用水和城市居民生活用水。四川省通過建設高效節水灌溉工程，改善了用水管理手段，為計量到戶、按量收費、定額管理提供了基礎，因高效節水灌溉節約并轉移用途的農業用水，為工業、城鎮、生態提供了水資源保障。

2 存在的主要問題

近年來，雖然高效節水灌溉建設獲取了一定成效和經驗，但仍存在認識重視不夠、部門協調不順、建設投入偏少、發展定位不準、管護機制不健全、貧困縣資金整合影響、服務體系不完善等問題，制約了高效節水灌溉的發展。為進一步提高水資源利用效率、保障國家糧食安全、有效緩解水資源供需矛盾、減輕農業面源污染、促進生態環境可持續發展，加快推動長江流域高效節水灌溉發展仍是當前一項十分重要和艱巨的任務。

（1）部門協調機制落實不到位。大多省份高效節水灌溉年度建設任務的90%以上由水利部門承擔，水利部門完成建設任務的資金壓力較大，部門間的協調聯動機制有待完善。由于缺乏統一的支持政策和發展規劃，高效節水灌溉工程存在投入分散、建設重復、不同部門建設進度不同步等現象。由于高標準農田建設整合資金涉及多個部門，部門之間關于進度的要求不一致，導致湖北全省資金整合總體方案編制、審批滯后于水利部規定的水利投資計劃執行時間進度要求，因而項目進展低于全國平均水平，整體進度滯后。

（2）資金投入仍存在較大缺口。高效節水灌溉一次性投入較大，需要新建調蓄水池、首部和電力設施，平均每畝投資也因有無水源、地形條件與工程建設條件迥異相差較大。雖然近年來對農田水利投入持續增長，但中央補助比例偏低，地方配套不足，資金投入存在缺口。以湖北省為例，雖然在不斷創新投入機制，積極引入社會資本，但對于高效節水灌溉項目，社會資本投入往往更傾向于經濟作物、設施農業等經濟效益較高的項目；而在糧食作物種植區、土地分散經營區，受投入成本、農業規模效益低等因素影響，社會資本的投入力度不大、發展高效節水灌溉的意愿不強，良性的多元投入機制尚未建立。

（3）工程管護機制有待進一步完善。①高效節水灌溉與農業水價改革未有效結合。目前大部分地方推進農業水價綜合改革與高效節水灌溉工程建設脫節，農業水價綜合改革大多還處在方案編制、制度設計層面，部分高效節水灌溉項目區在定額確定、計量設施安裝、水價形成機制和精準補貼機制方面的基礎工作相對薄弱。農業用水總量控制和定額管理制度未完全落實，對浪費灌溉用水的行為缺乏制度約束，節約用水未予直接獎補，節水積極性未得到有效激勵。②高效節水灌溉工程長效運行管護體制機制不完善，維護經費難以持續，管護主體不明確。目前政府投入主要集中在工程建設上，對已建工程運行管護未形成一套切實有效的管理辦法，部分已建高效節水灌溉工程運行困難。有的地區部分工程驗收和移交滯后，長效管護機制尚未建立，工程管護經費落實存在困難，各地在如何發揮工程管護主體作用等方面缺乏深入思考和研究。

（4）技術支撐能力相對薄弱。大部分地區對高效節水灌溉新技術的應用不廣，節水灌溉自動控制技術、水肥一體化技術尚處于起步階段。承擔前期工作的設計單位技術力量不足，專業設計隊伍能力不足，導致部分項目實施方案多次反復修改仍未達到設計要求，一定程度上影響了項目實施進度與質量。灌溉試驗工作滯后，灌溉試驗及其成果轉化應用不夠，技術支撐薄弱，缺少經費保障。

（5）貧困縣財政資金統籌整合和分配方式影響高效節水灌溉整體目標的實現。中央用于高效節水灌溉建設的資金管理方式較為粗放，按照中央簡政放權和涉農資金整合要求，資金切塊到省后由省里自主安排，貧困縣可以在統籌整合涉農資金的政策背景下自主整合資金確定用途，難以與高效節水灌溉建設任務緊密掛鉤。由于湖北、四川、重慶等中西部貧困縣集中地區將整合高效節水灌溉項目資金用于脫貧攻堅的其他項目建設，影響了高效節水灌溉整體目標的實現。湖南省規定農田水利建設資金切塊分配到貧困縣比例不得低于55%，各部門對貧困縣不能限定實施項目、不能明確任務、不能進行專項考核，資金的安排與使用情況、項目的進展情況監管難度大。

（6）節水意識不強，農民缺乏建設積極性。長江流域大部分省份水資源相對較為豐富，農業灌溉受多年來傳統大水漫灌的粗放用水方式影響，農業節水意識淡薄，基層政府和人民群眾對發展高效節水灌溉的重要性認識不足。另外，節水灌溉的公益性很強，與農民、生產集體單純追求增效和增收的認識有一定差距，造成部分農民和灌區管理單位節水積極性不高。

3 對策建議

根據《“十三五”新增1億畝高效節水灌溉面積實施方案》要求，“十三五”期間長江流域計劃新增高效節水灌溉面積258萬hm2（3 870萬畝）”，長江流域農業節水任務緊迫而艱巨。因此，要實現長江流域節水目標，作為用水大戶的農業高效節水灌溉必須先行。為此，從以下幾個方面提出相關對策建議。

（1）進一步完善部門協調機制。應進一步完善高效節水部門協作機制，落實部門工作職責，建立部門聯合考核和督導檢查機制。同時，應建立健全高效節水灌溉領導小組建設，加強對高效節水灌溉項目的領導，并在資金投入、項目落實、進度督促、信息上報、績效考核等方面建立保障機制。

（2）創新投入機制，完善資金保障和管理體系。加快農田水利投融資機制創新，明確社會資本參與方式、優惠政策和扶持措施等，鼓勵和引導受益主體加大投入，注重高效節水灌溉工程與地方特色產業發展有機結合。統籌資金使用，規范資金管理，細化資金支出方向，將高效節水灌溉作為優先保障領域，確保資金和任務掛鉤。發揮財政資金的撬動作用，加大過橋貸款、開發性金融、中長期政策性貸款等扶持力度。加強資金監督，確保資金使用安全、規范、高效。

（3）進一步完善工程運行管護機制。落實新建高效節水灌溉項目區要全部實行農業水價綜合改革的要求，進一步做好完善工程管護體制機制、建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制、完善配套田間計量設施，全面推進農業水價綜合改革工作。加大節水灌溉設施產權制度改革和管護機制創新力度，因地制宜推廣大戶、家庭農場、農民用水戶協會、政府購買服務和“公司+協會”等不同的管護模式，確保“建設一處工程、落實一套機制、形成一個樣板、造福一方百姓”。

（4）提升技術支撐能力。提高基層水利技術人員業務能力和服務水平，加強節水灌溉技術研究工作。調動技術力量，高標準、高質量完成灌溉試驗站年度觀測試驗任務，建立健全灌溉排水、灌溉試驗等專業化服務組織，為高效節水灌溉發展提供技術支撐。

（5）加強與脫貧攻堅對接。加強高效節水灌溉工程建設與貧困縣脫貧攻堅規劃對接工作，進一步提高貧困地區對發展高效節水灌溉建設支持產業扶貧的認識，統籌高效節水灌溉工程建設和扶貧攻堅工作，確保下達至貧困縣的高效節水灌溉任務順利完成。

（6）加大宣傳力度，提高節水意識。進一步加大教育和引導力度，讓廣大農民群眾認識到水資源是稀缺資源、水的商品屬性以及節水既能增效增收又能減排減污，讓節水的理念、意識內化于心、外化于行。

4 結語

綜上所述，結合長江流域各省的具體情況，發展高效節水灌溉要以改善農業生產條件、推進水利現代化為目標，以大力發展低壓管道灌溉、噴灌和微灌為主要措施，試點和推廣相結合，以促進農業結構調整、增加農民收入、建立節水高效農業為任務，提高農業綜合生產能力。通過不斷加大各級、各渠道資金投入，大力推廣和普及高效節水灌溉技術，用好、管好先進灌溉技術和設備，充分發揮節水、減排、減污、增產、增收等經濟、社會和生態效益。