“最多跑一次”改革的現實困境及其優化路徑

張孟洋

(中共麗水市委黨校，浙江 麗水 323000)

2018年1月，《浙江省“最多跑一次”改革調研報告》獲中央全面深化改革領導小組的充分肯定，“最多跑一次”被寫入政府工作報告。至此，由浙江省率先開啟的“最多跑一次”改革為國家進一步推動“互聯網+政務服務”“放管服”改革帶來新機遇。然而，“最多跑一次”改革向縱深推進還面臨諸多困境，包括認知層面、實踐層面以及制度優化設計，在此背景下，本文探討“最多跑一次”改革的現實困境與優化路徑，為推進“最多跑一次”改革提供參考。

一、“最多跑一次”的由來及文獻綜述

從20世紀末至今，浙江省行政審批改革可以歸結為五輪(見表1)，累計取消和下放2 000余項審批事項，在優化營商環境及提升群眾和企業的辦事效率方面取得顯著成效。2017年初開始的第5輪行政審批改革——“最多跑一次”改革，是指自然人、法人和非法人組織到政府辦理一件事情，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結果全過程只需要一次上門或零上門，這是浙江新一輪全面深化改革的總抓手。

表1 浙江省五輪行政審批改革概況[注]翁建榮：《行政審批制度改革的浙江經驗與未來》，《黨政視野》2016年第4期，第5-11頁。

郁建興等(2018)對“最多跑一次”改革的基本經驗及問題進行總結[注]郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗與未來》，《浙江社會科學》2018年第4期，第76-85頁。；何顯明等(2018)對打破行政審批改革的怪圈及如何倒逼“最多跑一次”改革進行探討[注]何顯明、張鳴：《重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論》，《治理研究》2018年第1期，第92-99頁。；陳宏彩(2018)對“最多跑一次”改革納入政府效能建設進行分析[注]陳宏彩：《“最多跑一次”改革：新時代的政府效能革命》，《治理研究》2018年第3期，第39-44頁。；馬寶成(2018)對“最多跑一次”改革進行了理論淵源的梳理及正向經驗總結[注]馬寶成：《深化“最多跑一次”改革：從系統性邁向重構性》，《治理研究》2018年第4期，第20-28頁。；汪錦軍(2018)對“最多跑一次”改革推進地方治理體系現代化進行研究[注]汪錦軍：《“最多跑一次”改革的創新實踐和政府治理轉型的新命題》，《中共杭州市委黨校學報》2018年第3期，第73-79頁。。上述研究的共同點是對浙江審批制度改革進行較好梳理，對正向經驗總結較完整，但對下一步如何在全國推廣鮮有觸及。為此，筆者對“最多跑一次”改革的現實困境進行調查分析，梳理由浙江省委省政府牽頭推進且省、市、縣三級聯動的“最多跑一次”改革狀況，并提出優化策略，為“最多跑一次”改革向全國推廣提供參考。

二、“最多跑一次”改革的現實困境

“最多跑一次”改革在浙江已取得良好成效，但也有一些問題需要深入思考，其中較明顯的問題在于政府職能轉變不到位，仍需進一步推進；群眾的獲得感不佳，幸福指數不高，仍需進一步提高等。這既有改革實踐認知的多元性和內生性問題，也有基層改革難以破解的外生性困境，既需要地方政府進一步解放思想、創新體制機制，也需要依靠中央政府的頂層設計，只有上下聯動、形成合力，才能深入推進“最多跑一次”改革。

(一)“最多跑一次”改革實踐認知的多元性

從思維建構到實踐檢驗，從感性認識上升到理性認知，對新事物的理解與把握需要一個較長的過程，需要不斷學習、累積、夯實與提升。“最多跑一次”改革也遵循這一邏輯思維。

1.深刻理解“人在干、云在算、數在跑”的大數據時代“互聯網+”思維。在(移動)互聯網、物聯網、大數據和云計算等信息技術不斷發展的背景下，“互聯網+”思維是對政府、公眾、產業乃至對整個社會生態及生態鏈價值鏈進行融合、重構和重新審視的一種思考方式，源于互聯網產業，并不斷向多領域衍生新模式、新業態，對政府傳統的面對面服務模式帶來新的挑戰。習近平總書記、李克強總理站在歷史的高度發起強化“互聯網+”思維的號召，這是給各級黨委、政府部門下達的總命令、沖鋒號，也是實現中華民族偉大復興的“中國夢”的一種期待和全新要求。

2.“最多跑一次”改革給政府傳統的服務模式帶來的改變值得進一步摸索。“互聯網+政務服務”的內在要求就是將傳統的政務服務融入大數據與互聯網，節約行政成本，實現服務智能化。通過具體、有效的數據和在線服務，實現OTO(線上線下)一體化，進而倒逼政府服務質量和效率的提升。“最多跑一次”改革的關鍵是破解各類“數據煙囪”，強化數據共享，實現網絡化、扁平式的一體化服務模式。

3.群眾誤認為服務事項都能實現“最多跑一次”。由于一些地方政府的宣傳工作不到位，群眾誤認為所有的政府服務事項都能實現“最多跑一次”，或無條件地都應該實現“最多跑一次”，這樣的期待會造成改革的速度和力度嚴重落后于社會期望，反而會引發政府信用能力與信用范圍脫節，直接加大改革難度[注]何顯明、張鳴：《重塑政府改革的邏輯：以“最多跑一次”改革為中心的討論》，《治理研究》2018年第1期，第92-99頁。。因此，應正確把握“最多跑一次”改革的內在規律，使“只進一扇門”“最多跑一次”進一步統一思想、積聚效應、撬動創新及提升質量，增強群眾的幸福感和獲得感。

(二)數據共享面臨的頑疾

實現政府治理體系和治理能力的現代化，需以政府數據治理為基礎。浙江省在落實數據的“共商、共建、共享”時，凸顯了層次差距大、上下聯動難，業務流程優化、簡化及再造難，數據共享業務協同難等頑疾。

1.層次差距大、上下聯動難。在中央政府層面，統一的政務服務網、政務服務大數據中心還未完全建成，不同部門、不同地區的政務服務水平差距較大，業務協同困難。在地方層面，雖然多個省份均已依托互聯網提供政務服務，但仍然存在諸多問題：服務入口繁瑣，非專業人士看不明白；服務事項名稱復雜，非業內人士看不懂；服務標準差異大，辦事群眾難以適從。數字鴻溝現象突出，網上政務還停留在下載表格、查詢進度、公示結果及預約等較低層級，制約了政府服務均等化供給，距離一體化的政務服務還有不小差距。政務服務不平衡、不充分，違背了政務信息化的初衷，即提供“7×24”“不打烊”的政務服務，影響政府的公信力。浙江11個地級市的信息化建設及運用水平差距較大，杭州和寧波等地明顯走在前面。

2.業務流程優化、簡化與再造步履維艱。政務服務流程是政府管理的基石，業務流程再造是“互聯網+”環境下實現政府職能改革有效且可行的方法。目前，不少網上政務服務系統難以與業務流程實現無縫對接，存在業務是業務、系統是系統的脫節現象，優化、簡化和再造政務流程大多停留在“口頭”上。麗水、金華和衢州等后發地區在業務流程優化、簡化和再造方面的短板相對明顯，其中年齡較大的“一把手”所在部門表現尤為突出。調研發現，上述地區一些單位的管理層對信息化建設態度不積極，異議聲音較多，對業務流程優化、簡化和再造存在畏難情緒。

3.業務協同數據共享難以實現。受傳統的政府服務思維固化、利益驅使及技術欠缺等因素影響，在進行數據共享建設時，各級政府往往從自身出發，各行其是，數據標準不統一、接口不規范、部門間“籬笆”重重、政務服務業務協同不暢、橫向數據碎片化、縱向數據“煙囪”林立和部門內部數據質量不高等問題依然存在。以基礎人口數據為例，戶籍人口、常住人口、流動人口、候鳥人口和實有人口等數據容量大、變動速度快、時效性強，而掌握這些數據的部門以安全性、穩定性為由拒絕共享，給基層的數據共享整合增加了難度。

(三)地方探索的外部性制度制約

浙江持續推進“最多跑一次”改革，外部性制度環境的約束已較為明顯，亟須中央層面的協調或有效介入。“最多跑一次”“只進一扇門”等地方政府的改革實踐，大多面臨與上層法律法規沖突以及條塊分割、長效機制不完善等問題。這些外部性制度約束，也是廣東、湖北、江蘇和上海等省市在同類改革中遭遇的“天花板”。

1.地方改革與全國性法律法規沖突問題。“最多跑一次”改革要求省、市、縣三級政府和各部門以具體的辦理事項為起點，簡化或減少部門的行政權力，諸如“電子證照”等改革實踐的開展就是為了全力提高辦事效率。在簡政放權改革中，各行政部門的權力均有法律規定，上級政府部門往往采用“委托交辦”方式授權下級行政部門行使特定權力，但這一做法使改革始終缺乏法治保障，行政權力的減少、“電子證照”的嘗試遭遇了瓶頸。更突出的問題是，由于缺乏成文的法律法規，“電子證照”事項辦理目前只在浙江范圍內被認可，民眾一旦跑出浙江辦事，仍須采用原始證照，反而多跑腿。

2.地方改革實踐面臨突出的條塊分割、各自為政問題。浙江各地雖都積極響應“最多跑一次”改革，并在實踐中較好地落實了改革理念，但改革實踐的碎片化問題依舊存在，主要表現在以下兩個方面。一是政務服務標準化水平差異。即使對同一類事項，省、市、縣三級政府以及不同地區政府要求提供的材料、采用的流程和權限的管理等都不一致，導致政務服務難以實現“就近能辦、同城通辦、異地可辦”。調研發現，少數部門把原本一個事項拆分成多個子事項，需要提供的材料明顯增多，如農家樂、民宿的證照辦理。二是條塊分割問題。由于條塊割裂、系統林立和互為前置等原因，省內各部門、各地區始終未能完成信息的共享和交換等工作，降低了行政效率。調研發現，20世紀90年代中后期大學畢業生未在公家單位任職的，原本從農村遷出的戶籍按照浙江省的文件可以將其遷回戶籍原農村，但一些地方在出臺具體政策時有意設置互為前置的條件，即戶籍管理部門要求不動產管理部門出具其擁有農村不動產權屬證明方可辦理戶籍遷移，而不動產管理部門則要求其具有該村戶籍方可辦理農村不動產權屬，讓一項原本是支持鄉村振興的好政策被擱淺。在一省范圍內，針對某個事項，省委省政府牽頭的領導機制可以解決不同地區、不同部門間的信息共享和標準統一問題，但隨著改革的持續推進，浙江省與其他省市及國家部委之間的信息共享就不是一個省所能解決的問題。

3.依靠運動式治理推進“最多跑一次”改革明顯乏力。浙江省委省政府采用評估、考核和問責聯動方式，推動三級政府落實“最多跑一次”改革，但運動化治理、重點任務式的推動時限明顯。本屆黨委政府是這一改革的倡導者，極力推進改革前行，一旦換屆或政府改革戰略發生變化后，會不會“新官不理舊賬”？在現有行政體制中，這一系統性長效機制的建立有賴于中央政府頂層設計來推動，并發揮立法對改革的引領和推動作用。

三、實現“最多跑一次”改革中國樣板的優化路徑

經過一年半的實踐，浙江省“最多跑一次”改革已取得較好成效，但正如浙江省委書記車俊所說，“最多跑一次”改革雖已破題，但仍舊在路上，離改革的終點還有不少路。當前，充分發揮“最多跑一次”改革的撬動作用，真正打造“政務環境最好、權限下放最到位、辦理流程最優、提交材料最少、服務速度最快、辦事成本最低，辦事群眾和企業滿意度和獲得感最強”的中國改革樣板，還須作出更多努力。就此，筆者提出進一步優化“最多跑一次”改革的七個建議。

(一)進一步營造改革氛圍

“最多跑一次”改革是轉變政府職能的突破口，是建設服務型政府的著力點。為深入研究“最多跑一次”改革的思路與路徑，需以“效果為導向、需求為導向、問題為導向”，建議浙江省政府委托浙江省社會科學院面向全國公開招標“最多跑一次”改革研究課題。課題需結合浙江實際，研究總結浙江“最多跑一次”改革中可復制、可推廣的經驗，爭取為下一步全國推動“最多跑一次”改革提供中國樣板、浙江經驗、浙江元素乃至浙江路徑。對順利結題的課題組提供一定的經費支持及浙江游的兌換券，以“四兩撥千斤”的方式宣傳和推介浙江。也可以與國家級研究機構或雙一流高校合作開展多層次理論研討會，為進一步深化改革尋求理論支撐。

(二)進一步梳理形成系列成果的樣板庫

推進改革需要觀念再開放、思想再解放，在統籌的基礎上全面發展、協調發展和可持續發展，將薄弱環節作為今后工作的著力點，統籌安排，有序推進。為進一步做好全省“最多跑一次”改革工作并向全國推廣，推進“最多跑一次”改革相關決策的民主化、科學化，實現路徑的可優化、精準化，需要跳出浙江看浙江，及時借鑒先發地區的先進工作理念和超前思維方式，著手建立面向全國乃至全球的浙江“最多跑一次”改革專家咨詢庫，為“最多跑一次”改革提供智力支持和鮮活方案，避免本地區、本部門在“螺螄殼里做道場”的困境。

(三)進一步完善政府服務的頂層設計

由國家部委牽頭，浙江、廣東、江蘇和上海等省市改革領導小組配合，梳理目前政府服務、行政審批類政策法規；充分借智借力并發揮人大的作用，取消什么、改善什么和增加什么，舉行多方式、多層次的論證會；借鑒美國“日落法案”模式，建立政府服務行政審批的評估周期，定期排查、評估審批事項，對不適應經濟社會發展的政策法規和部門及時給予完善、調整乃至廢除，給各級政府職能的變遷、進一步改革以及充分的試錯留出空間。用“政府權力的減法，換取市場活力的加法”，探索形成更加適應于進一步推動“互聯網 + 政務服務”“放管服”改革及政府服務的頂層制度體系。

(四)進一步破解條塊分割并減少審批事項

由各部門“一把手”主辦，對本部門(本條線)的審批事項全鏈條進行再梳理，對標先進，省市級以上政府已經發文可以實施的政策或已經明確的流程，禁止下級政府借“地方實際”或“地方穩定”等理由拖延，也無需下級政府再累贅發文實施；建立第三方評估機制并予以公開，最大限度地降低群眾和企業辦事的制度性交易成本，進一步減少審批事項，落實“放”的目標；能實行備案管理的一律不再核準審批，能實行“以報代備”的一律取消備案手續，能一次備案多年有效的一律不再每年備案；強力推進基礎數據共享、信息互聯互通，減少第三方證明和材料填寫；推進全省通辦、就近可辦，切實方便群眾辦理；結合第三方評估結果，針對連續數次排名靠后的地區或部門“一把手”，建立更嚴厲和更具可操作性的問責體系。

(五)進一步提升現場管理水平和人員素質

行政審批服務中心是“最多跑一次”改革的“神經末梢”，直接面向群眾和企業，是提升群眾和企業獲得感的“形象窗口”。因此，優質的現場管理水平及良好的人員素質是“最多跑一次”改革制勝的法寶。要用制度化的剛性管理來提高服務中心運行的規范化水平，用智能化的精準管理來提高服務中心的服務水平，用人性化的柔性管理來提高辦事群眾的溫馨感；借鑒沃爾瑪超市貨架動態布局理念，合理布局辦事板塊、窗口設計、標志設計和崗位設計，方便群眾快速找到辦事窗口，實現場內跑一次；通過窗口內部學、板塊輪流學、外出考察學、比賽趕超學及考核督促學等方式，營造濃厚的學習氛圍，確保入場工作人員政策熟悉、業務精通、操作熟練及待人有度；強化入場各塊負責人及基層科所長的擔當精神，抓好“關鍵小事”，讓群眾“少跑腿、不折騰”“少等待、不受氣”；加強政策激勵、考核鞭策，吸引和選拔一批優秀人員到服務中心一線工作，優先選拔任用一線年輕干部，激發他們的服務動力。

(六)進一步推進數據歸集及監管模式創新

目前，我國數據資源基本掌握在各級政府部門手里，但大多“深藏閨中”。在實現數據歸集的基礎上，要讓“數據多跑路，群眾少跑腿”，這是大數據時代政府轉變工作方式、簡化辦事流程、提升服務質量與效率的創新舉措。一是要依靠信息技術手段，利用網民點擊率、搜索率、搜索記錄及網絡評論的反饋結果，經過采集、整理、統計、分析和挖掘，了解網民關注的熱點問題，制定富有針對性的“放管服”措施，使改革目標定位更準確、政策更合理、評估更精準、改革決策更科學，打通制度建設的“最后一納米”。二是推進“標準地”“標準項”建設，注重事中事后監管：推行聯合監管，按照誰審批誰監管、聯合審批聯合監管的原則，建立跨部門聯動監管機制，加大辦事公開、透明的力度，利用“雙隨機、一公開”做好日常監管工作；推行誠信監管，將企業、中介和個人全部納入征信系統，建立失信懲戒機制和“黑名單”制度，真正做到一處失信、處處受限；建立第三方事后評估制度，提高監管效能。

(七)進一步推進辦理流程及時限的標準化

根據調研情況，一些地區層層加碼前置材料、層層分解主項為多個子項，使面上的子項實現“最多跑一次”，實際上是增加各種“跑”，反而增加了辦事難度。有個別單位要求提供的前置材料甚至連工作人員也不知道從哪個渠道獲取，或只提供模棱兩可的回復，致使辦事群眾和企業一頭霧水，進入“死胡同”。因此，要因事制宜，促進“最多跑一次”目標與行政成本節省、行政效率提高的有機統一；推進服務信息化，有效推動系統對接、數據共享、電子證照庫建設及基礎人口庫(帶照片)開放應用，實現網上咨詢、在線申報、在線預審、在線辦理、在線支付和在線歸檔保存；推進服務標準化，制定全省統一的市場準入標準、受理要件標準和操作流程標準，前置材料的時間節點可回溯至2016年底為基準，避免部門自行加碼(法律法規或上級有明文規定的除外)。對于審批鏈條較長或較復雜的投資項目，實行牽頭部門義務“干部跑腿”，并引入第三方評估審批鏈條的合理性、準確度及“跑腿”的滿意度。

“最多跑一次”改革涉及整個政府體系和政府運行機制的大調整，面臨的是國家頂層設計的戰略機遇，遭遇的則是來自制度內外的多重挑戰，需主動秉承“互聯網 +”“大數據”思維，積極應對新挑戰，不斷改革創新，把握新機遇，實現新跨越，力爭為國家改革探路。