軍工固定資產投資項目全過程管理問題研究及對策建議

趙宇婧 邵淑偉/文

軍工固定資產投資作為國家固定資產投資的重要組成部分，在保障軍事裝備供應、推動國防科技工業進步、促進國民經濟發展等方面發揮著不可替代的作用。“十二五”以來，隨著國家對軍工固定資產投資監管力度的不斷加大，系統梳理軍工固定資產投資項目管理全過程存在的問題，對于建設單位更好地實現項目建設目標、提高項目管理水平是十分必要的。

軍工固定資產投資項目，是指由國防科工局負責審批或審查后報國務院審批，全部或部分使用中央政府預算資金的固定資產投資項目。除了一般固定資產投資項目所具有的系統性、周期性、專業性外，還具有以下幾個特點：戰略性強，建設目標明確，充分體現國家意志；建設周期長，一般都在2～4年，有的甚至長達十余年；技術含量高，項目以軍品任務為牽引，任務保障、技術創新、能力建設有機結合，代表了所在領域的前沿技術水平；投資規模大，少則幾千萬元，多則數十億元；計劃性強，嚴格執行項目批復和資金計劃，保證按時完成竣工驗收這一“后墻不倒”；政策性強，相關的法律法規、管理規定、技術標準多達一百多項，其中核心管理規定也有40多項。

軍工固定資產投資項目管理的全過程一般可以分為三個階段：前期、中期、后期。項目前期主要進行建議書、可行性研究報告、初步設計的編制、申報、審批。此階段主要存在的問題包括，一方面，對軍工固定資產投資總體規劃理解不到位、對相關科目認識不深入、對本單位未來發展戰略不明確，缺乏三者的有機統一和內在深化，立項報告缺乏一定的整體性、戰略性、超前性，與國防科工局對能力建設“加強頂層設計、開展體系化建設”的思路存在差距。另一方面，任務需求不明確，無法準確核算能力需求和實際保障條件之間的差距，對歷次項目形成的能力沒有進行全面梳理，“家底”不清，存在重復建設。此外，論證時間短、不夠深入細致。對關鍵設備尤其是首次研制的高值非標設備的生產難度缺乏預判，對生產工藝鉆研不夠、創新不足，保障條件局限于常規工藝設備，不能有效響應科工局對“高、精、尖、難”技術的要求，缺乏亮點。

項目中期主要包括計劃管理、建設內容實施（土建工程、工藝設備采購）、調整備案等工作。此階段主要存在的問題：首先，計劃編制不嚴謹，缺乏充分論證，可行性不足，資金使用進度前松后緊，安排不合理。提前啟動內容未能及時報批，隨意調整的現象較為突出。在竣工決算審計階段，未備案的概算外投資將一律予以核減，造成建設資金的浪費。其次，項目執行過程缺乏有效的控制，管理不細致。尤其是建筑工程領域缺乏專業的工程管理人員和團隊，施工進度和工程款支付失控，工程質量得不到保障。招投標過程缺乏主動監管，過分依賴招投標公司，極易出現違法違紀行為。對關聯方交易監管力度不夠，成本核算不合理。最后，項目管理職責不明確，信息溝通不暢。部門間信息溝通以口頭為主，缺乏正式的書面溝通記錄。管理信息化水平較低，項目管理和財務信息兩個系統缺乏兼容互聯，人工重復計算，效率較低。

建設內容完成后進行各類單項驗收（規劃、消防、環保、安全、職業衛生、檔案等），通過項目竣工財務決算審計后，進行竣工現場驗收，最終拿到項目建設竣工驗收批復。該階段存在的主要問題有：項目檔案未能隨著項目建設進程同步進行收集、審核，后期突擊歸檔導致檔案真實性、完整性得不到保障；部分項目建設周期較長，前期購置設備未能得到有效維護保養，外觀污損，或者設備指標未能達到設計預期，長期閑置，使用部門擅自封存甚至報廢，影響現場驗收；重前期立項，輕事后評價。投資效果、投資效益等后評價工作開展不足，評價方法以定性分析為主，缺乏定量評估，項目實際對科研生產的保障和提升得不到量化。

轉變思維，統籌兼顧，做好項目前期規劃論證。“十三五”期間，軍工固定資產投資由“任務能力型”向“體系效能型”逐步轉變，體系化、集成化、社會化、專業化建設將成為項目建設的新趨勢。面對這種轉變，一方面，建設單位要積極轉變思維，提高站位、長遠規劃，統籌建設、突出重點，盤活現有存量、考慮外部變量、提出需求增量、留出發展余量，提高項目論證的針對性和前瞻性。另一方面，充分利用各類資源對急需的核心、關鍵、瓶頸條件提前建設，以鞏固技術優勢、保證任務條件、把握立項先機，做好事后補償，實現能力建設的良性循環。

明確分工，理順流程，落實項目建設責任制。嚴格制定落實“軍工固定資產投資項目管理責任制”，明確職責分工，主抓部門與參與部門要目標一致、各司其職、密切配合。建立可追溯的信息溝通渠道和協商機制，將溝通記錄作為重要的過程文件存入項目管理檔案，避免因信息壁壘而產生系統內耗，提高管理效率。將相關部門對項目建設的配合度和完成度、保障條件的利用率等指標納入年度考核，直接與部門和個人的利益掛鉤，使項目建設收到實效。

完善制度，重點監管，融入建設單位內控體系。組織梳理業務流程，制定軍工固定資產投資項目管理程序文件體系，將工作流程優化、固化。明確項目建設關鍵節點，加強管控。有效利用Microsoft Project等管理軟件，定期追蹤建設進度，出現偏差及時采取措施進行糾正。增強從業人員的法制意識、廉政意識、風險意識，將項目風險管理融入單位日常風險管控體系，接受紀檢監察部門的監督。

發揮專長，提升素質，打造項目管理專業團隊。建立一支懂技術、能管理、善溝通的項目管理人才隊伍，實現技術和管理人才的合理流動。充分利用社會資源參與項目建設，特別是工程造價、審計、技術經濟、法律、安全、環保、職業衛生等領域，不局限于建設單位內部，盡可能讓“專業的人做專業的事”。合理搭配人員結構，提供專業技能培訓，建立較為完備的激勵機制和職業上升通道，保持團隊的穩定性和戰斗力。

總結經驗，注重實效，開展項目總結和評價。積極探索和開展軍工固定資產投資后評價工作，合理設置評價指標，形成定性與定量相結合的符合實際的建設成效評價體系。認真總結項目經驗，針對存在的問題在制度、管理方式上加以持續改進，使項目管理人員管理能力得到不斷提高，軍工固定資產投資項目綜合管理水平得到有效提升。