面向高質量發展的城市群治理

[關鍵詞] 城市化;" 城市群治理;" 高質量發展

[中圖分類號] C912.81" " " [文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2019）10-0060-04

改革開放40年來，我國城市化進程迅速向前推進，城市群建設是這一進程的重要推動力。當前，我國經濟已經邁入高質量發展為特征的新時代，城市群也必須按照高質量發展的要求進行建設與治理。這要求在實現GDP穩定增長的同時更加關注經濟增長的質量和結構問題。通過創新和轉變發展模式，找準新的經濟增長點，有效協調區域發展關系，實現區域一體化發展，成為日益關鍵的問題和難點。

我國的城市化進程與城市群發展現狀

我國的城市化進程。城市化是我國改革開放40年最重要的發展特征。改革開放以來，中國的城市化進程大致經歷了三個階段。第一階段：以農村經濟體制改革為主要動力的城市化啟動階段。1978—1984年的城市化，帶有恢復和啟動的性質，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。第二階段：以城市改革推動城市化全面推進階段。1985—2000年，以城市建設、小城鎮發展和普遍建立經濟開發區為主要動力，以中心城市輻射和帶動周邊地區為主要特征;城市化從沿海向內地全面展開，到1998年我國城市化率提高到30.42%。第三階段：以城市群建設為主要抓手的城市化快速提升階段。進入21世紀以來，我國城市化發展的主要特征是城市群建設在全國范圍內遍地開花，城市群內部各城市之間的聯系與互動日益密切，形成了21個城市群。2018年，我國城市化水平達到59.58%。毫無疑問，40年來我國城市化進程是全世界最引人注目的一項偉大事業，取得的成就正在改變世界經濟格局。當前，發達國家已基本完成城市化，城市化水平大多在75%以上。到2050年實現現代化之時，我國城市化率將達75%，達到發達國家的平均水平。

我國的城市群發展。我國城市群的形成是城市化進程中的產物。城市群是國家參與全球競爭和世界經濟重心轉移的重要承載體，全球城市群建設的真實意圖在于迎接世界經濟重心的多次轉移，每一次轉移都帶來大規模的工業化和城市化，進而催生出一批又一批城市群 。我國城市群的形成，是工業化與城市化在空間上的表現形式，同時也對應國際產業向東亞地區的轉移。特別是沿海地區城市群的形成與發展，與2001年我國正式加入世貿組織，進而深度融入國際經濟體系是分不開的。我國城市群的發展從空間上呈現出“由南向北、由點及面”的發展軌跡。2014年在《國家城鎮化發展規劃》中提出的21個城市群，從核心區域來看，長三角的空間載體是長三角城市群，珠三角的空間載體是珠三角城市群，環渤海的空間載體是京津冀城市群。其他初具規模的城市群還有：成渝城市群、中原城市群、長株潭城市群、關中城市群、哈長城市群、北部灣城市群等。2018年，京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群以占全國3.57%的土地面積，集聚了全國13.9%的人口和35%的地區生產總值，成為我國經濟最活躍、人口最密集、創新最集中的城市群。三大城市群成為我國參與國際合作和競爭的主要平臺。

城市群發展與治理的階段性特征

伴隨城市化水平的提升，我國城市群有一部分已進入相對成熟的發展階段。當城市化的推進步伐逐漸慢下來的時候，初創和高速發展時期留下來的問題，將會逐步顯現，城市群治理就成為下一階段的重點任務。從城市化的發展規律和城市群的發展過程可以看到，城市群的治理有一個由點到面、由淺入深的過程。

在城市群發展初期，城市間的聯系相對較弱，城市群結構尚未完全形成。這個階段，中心城市由于經濟社會發展水平較高，對周邊區域的資金、人才等具有較強吸引力，大量生產要素向中心城市集聚，區域治理的制度需求并不迫切。隨著城市化水平的提高，區域中心城市憑借區位優勢和政策紅利得到迅速發展，成為城市群的“增長極”，通過空間溢出效應輻射帶動周邊地區發展。城市群內部逐漸突破行政區劃的限制，資源配置效率得到提升，城市群逐步進入區域一體化階段。

城市群發展進入中期，城市群與行政區經濟的關系就變得十分復雜。這一階段，由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生一種特殊區域經濟現象。這是中國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變時期出現的，具有過渡性質的一種區域經濟類型。由于行政區劃將城市群內部劃分成若干相對獨立的單元，地方政府往往從自身的局部利益出發，各自為政，缺少必要的分工合作與溝通協調機制，惡性競爭頻發，市場分割嚴重，資源配置效率低下。伴隨著城市群的發展，行政區的界限逐步被打破，不同行政區內城市群的區域一體化治理就顯得重要起來。在此背景下多元行政主體參與一個共同的城市群建設，區域公共治理就成為能夠平衡多元主體的唯一的治理形態。

城市群逐步成熟之后，隨著城市化水平不斷提高，城市間聯系日益密切，越來越多的經濟社會活動需要跨行政區才能完成。原有的行政區劃不能適應新的發展形勢，因此我國行政區劃進入頻繁調整期。城市群治理形態轉變為行政區內的變革與區域融合，關鍵是解決原有行政區劃為發展帶來的障礙。這個階段稱之為行政區劃與城市群范圍的耦合階段。各城市政府通過變革與創新行政區劃，提升城市競爭力。以京津冀城市群為例，北京市于2010年撤銷崇文區和宣武區，并入新成立的東城區與西城區，以協調區域內的發展;天津市于2009年撤銷塘沽區、漢沽區、大港區，設立天津市濱海新區，以充分整合區域內資源;河北省于2005年進行“擴權強縣”改革，于2009年繼續推進省直管縣財政的改革，以促進區域內縣市的均衡發展。不難發現，這一階段的改革主要局限于行政邊界之內，促進區域內部的融合和協調發展。那種認為適應城市群發展的行政區劃調整就是把現有行政區界限看作是發展的障礙，認為行政區調整就是行政區合并的觀點是不正確的。2014年2月，習近平總書記在北京市考察工作時指出，行政區劃并不必然就是區域合作和協同發展的障礙和壁壘，行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘，需要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。在這一理念引領下，行政區劃改革立足頂層設計，注重協調區域關系，破除區域間壁壘，優化區域發展格局。一方面，行政區劃調整通過增強核心城市的輻射帶動作用，引導資源向發展軸集聚，破除區域合作的體制障礙;另一方面，行政區劃調整可以極大提升邊界地區的互聯互通程度，促進區域的分工與協作，提升區域的一體化程度。因此，適應城市群發展的行政區劃調整，既有行政區的合并，也有行政區的拆分。深圳的行政區劃調整是把現有的行政區域劃小。在實現基本公共服務均等化成為城市群建設重要任務的情況下，這樣的做法無疑更加合理。

隨著區域融合程度的提高，城市群發展進入一體化階段。城市群內部不僅在經濟方面聯系空前密切，還在政治、法律、文化、社會等方面形成全方位互動，逐漸組成“你中有我，我中有你”的利益共同體。當進入城市群發展的成熟階段，地方政府的主要任務是為公眾提供更多更好的公共服務，而不是去擁有更多的土地資源。行政區劃小，地方政府的工作會做得更好。在城市群建設過程中，過多地實施“縣改區”的行政區劃調整，也是值得商榷的。區域一體化治理是這一階段的治理形態，需要將資金、人才和技術等生產要素納入區域平臺，基于各城市的比較優勢和發展定位，進行統籌布局，從而將資源配置的效率最大化。過多地實施“縣改區”行政區劃調整，只會形成中心城市一家獨大，形成向心吸引力，使區域內的資源過度集中，不利于區域協同發展。要在協調區域發展同時避免過度膨脹的單個城市的擴張，在城市群治理中發揮所有參與治理的城市的積極性，形成更大的合力，實現城市群的善治。

完善城市群治理的途徑

黨的十九大報告首次將區域協調發展戰略提升為統領性的區域發展戰略。城市群的發展作為區域經濟發展的增長極，發揮著重要的帶動作用和支撐作用。為進一步提升區域協調發展的水平和質量，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》指出，“建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。”“加強城市群內部城市間的緊密合作，推動城市間產業分工、基礎設施、公共服務、環境治理、對外開放、改革創新等協調聯動?！?/p>

推進基礎設施建設和制度環境優化。高效快捷、穩定可靠的現代化基礎設施體系是深化區域間合作的必要條件?；A設施互聯互通作為城市群建設的先導和突破口，應放在優先和關鍵位置?；A設施的網絡化能夠發揮城市群內部自組織、自協調、自調整的能動性，加強城市群內部的經濟聯系與合作。在交通方面，通過升級改造各級海陸空運輸網絡，改造繁忙干線、主要樞紐及客貨站場，加強以機場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設，優化樞紐內部交通組織，完善區域外部運輸系統，重點提升聯通水平、運載能力和便捷程度。在能源方面，重點推進跨省區油氣長輸管道建設，加快跨區域管道建設，加強支線管道建設，逐步推進能源通道建設，構建一體化環狀能源管網。在水利方面，優化水資源配置，提升水資源安全保障能力，形成共同保護和開發利用水資源的管理機制，加快區域水資源信息統一平臺建設，推進水資源調度配置、水量水質監管、水土保持監管、防洪減災監測調度、水文測報自動化和決策管理一體化。在信息方面，統籌信息基礎設施建設，大力推進“三網”融合和物聯網應用，加快發展下一代互聯網和移動通信網，加強通信網絡、重要信息系統和數據資源保護，提高網絡治理和信息安全保障水平，協同建設智慧城市。城市群建設是跨省級行政區的空間安排，有助于推動體制機制改革創新，打破原有的地區封鎖和利益藩籬;有助于建立統籌國內國際市場的政策體系，深入推進行政審批與市場監管的“放管服”改革，營造透明、公平、自由的競爭環境。將有條件的城市打造為協同開放的窗口，發揮引領和帶動作用，并將其作為制度創新的引擎，通過在窗口城市推進行政體制改革、貿易投資規則改進等方面的嘗試，以點帶面，實現全域的深化改革與制度環境優化，提升城市群整體的競爭力和吸引力。

統籌城市群產業發展布局。通過統籌城市群內部的產業發展布局，根據自然稟賦、發展水平、歷史基礎和社會基礎明確功能定位，充分發揮各地比較優勢，處理好局部與全局的關系，能夠有效避免無序競爭帶來的區域經濟沖突，形成主體突出、分工合理、優勢互補、互利共贏的產業集群和經濟體系。這有助于提高對行政、資金、人力等各項資源的利用效率。以京津冀城市群為例，首先要明確城市群內部各城市定位。北京、天津的核心城區要著重發展技術含量高、附加值大、占地面積小的重點行業或是生產服務的核心環節。北京、天津的郊區和河北工業化基礎較好的城市側重發展占地面積較大的先進制造業。河北的中小城市則專門發展一般制造業和農業，從而形成梯度的分工結構。其次，通過加強政策引導，支持大型國企、科研機構充分利用大城市周邊土地空間和生產成本優勢，采取合作共建、自主建設等形式設立中試生產基地、創新成果轉化基地等，將部分行業逐步向外轉移。這既能夠輻射帶動京津冀城市群的發展，提升整體競爭力，也可以借助周邊的生產網絡，緩解大城市產業臃腫的問題，推動產業升級和結構優化，提升核心城市競爭力。最后，應進一步完善京津冀城市群內部產業合作協調機制，搭建合作交流平臺，逐步構建產業轉移信息平臺，鼓勵跨行政區共建產業園區。

著力提升城市群創新能力。我國經濟已由高速增長轉向高質量增長，但創新要素的供給現階段仍遠不能滿足需要。這需要對創新要素進行有效整合。通過政府、市場和科研部門合作，形成產學研分工良好、有效補充的合作關系。加強平臺建設，通過平臺間、平臺與企業間的合作，形成緊密、高效的創新網絡，促進創新要素的進一步聚集。調動社會力量的主動性，實現創新平臺建設主體的多元化，發揮各個微觀主體的比較優勢，實現創新資源的共享和有效配置。優化市場信用環境，加強知識產權保護，依靠市場和政府雙輪驅動，通過一系列的激勵和懲戒措施，保護創新成果不受侵害。增強對于創新資源的吸引力，不斷提升城市群創新能力。完善創新成果轉化項目的政策，加強對重大科技項目的重點扶持，增強創新轉化能力，使城市群保有長期競爭力。

促進城市群全面對外開放。提倡地方城市的國際化發展方向，不能把國際化城市僅僅局限在北京、上海、廣州、深圳，要建設有獨特風格的地方性國際城市，這是促進城市發展的重要途徑。應當鼓勵中小城市承辦國際性的文化節、體育賽事、經貿博覽以及政治會談等活動，在提升國際知名度的同時，也帶來豐厚的利潤。

（本文為國家社科基金重大專項課題：研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項“新時代我國區域協調發展戰略的理論深化與實踐創新研究”〈項目編號：18VSJ022〉的階段性成果）

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責任編輯 / 宋明晏