“吹哨報到”治理創新的北京探索

楊積堂：“吹哨報到”治理創新的內在價值

北京以黨建引領“街鄉吹哨、部門報到” （以下簡稱“吹哨報到”）改革為抓手，探索創新了黨建引領基層治理體制機制的成功實踐。這實質上是一次“哨口向下，聲音向上”的理念轉變，在“吹哨報到”的探索和實踐中，哨口不斷下沉，聲音堅持上傳，改變了長期以來“喇叭口向下”的基層治理模式。傳統的基層治理模式，基層處于相對被動的聽令狀態，推動工作主要是由上面部署、基層落實，這在落實國家大政方針方面，有著天然的優勢。但在加強基層社會治理，破解基層治理難題方面，傳統的治理機制就略顯不足了。尤其是在解決問題的精準性、上下互動的有效性、基層治理的能動性等方面難以有效發揮作用，也難以克服我國條塊分割、垂直層級管理的行政體制在基層治理中的弊端和局限性。“吹哨報到”的體制機制創新，在破解基層治理難題方面突顯了極大的優勢，彰顯了這一基層治理模式的內在價值。

破解三大基層治理難題

增強解決問題的精準性。通過“吹哨報到”創新機制，首先把“哨子”遞給街鄉基層，并切實“賦能”。當基層為長期難以解決的問題撓頭的時候，一聲賦予 “部門報到”之能的哨音，就為破解難題找到了路徑。聽到哨音的有關主責部門，通過積極報到，參與基層治理，有針對性地面對具體問題，找出解決方案并付諸實施。在基層調研過程中，基層干部和群眾談到“吹哨報到”，最欣喜的都是如數家珍地訴說“吹哨報到”機制實施以來，為街鄉和社區解決了哪些實打實的難題，而有的難題還是多年沒有解決的“老毛病”。“吹哨報到”作為北京市推進黨建引領基層治理的創新機制，用基層的“吹哨聲”，將基層治理中需要解決的“真問題”與解決問題的主責部門相鏈接，極大增強了發現問題的及時性、分析問題的針對性、解決問題的精準性。隨著吹哨報到向社區延伸，更有利于精準破解基層治理難題，切實化解基層治理矛盾。

提升上下互動的有效性。基層社會治理是一個復雜的系統工程，上面千條線，下面一根針，這根針要真正發揮作用，有賴于“提線主責部門”與“針頭”的有效互動。在傳統的治理機制下，更多的是從上向下的傳導作用。具體表現為單向度的指令、要求以及占絕對分量的上級考核。而“針頭”的困難與問題反饋向度的能量有限，或者說較為微弱。長此以往，就扼殺了基層治理“上下互動”的積極性和有效性。“吹哨報到”基層創新機制的實施，從根本上改變了“線”與“針”的關系。街鄉基層的“吹哨聲”被賦能了，有關主責部門和基層街鄉之間， 即“線”與“針”之間不再是單向度指令的強力傳遞，而變成了上下之間的有機互動。在“吹哨報到”機制下，街鄉遇到的基層治理難題，通過吹哨從“針頭”向上傳遞，“提線”的主責部門接到基層“哨音”積極應對，針對具體問題著力化解。這在“吹哨報到”機制賦能基礎上，為基層“針頭”提供了有效支撐和堅實保障，從而在更加有效的上下互動中形成良性的基層治理機制。

激發基層治理的能動性。在傳統機制下，過去基層治理中的難題，有的長期得不到解決;有的街鄉在各種治理難題久拖不決的困境中掙扎，慢慢地會顯出疲態;有的會從積極主動找問題變成得過且過，多一事不如少一事，從而嚴重影響基層治理的能動性。由于“吹哨報到”機制的有效實施，一位鄉黨委（地區工委）書記在我們調研時作了這樣一段描述，“這段時間我一直沒有閑著。我利用晚上和周末，到轄區每一個社區走訪，看看每個社區都存在哪些需要解決的問題。在這個基礎上，跟社區書記、主任溝通，把每個社區的問題都盡量拉出清單。看看哪些是樓院自治就能解決的，哪些是社區自己就能解決的;哪些是地區工委要解決的，哪些是需要吹哨解決的;哪些是今年要解決的，哪些是需要長期解決的。”這種“問題清單”意識，是對“吹哨報到”體制改革試點取得顯著效果的積極回應。在2018年的“吹哨報到”體制改革試點中，許多街鄉鎮的“精準吹哨”破解了轄區治理中的長期難題。實踐證明，“吹哨報到”機制創新給基層治理帶來了深刻變化，基層治理的能動性顯著提升，大大激發了基層主動找問題、發現問題、梳理問題、解決問題的積極性。

彌補兩項體制機制局限

破解行政條塊分割的封閉性。我國現行的行政管理體制，是按照所管轄的事權，對行政單位進行條塊化的體制設置。與基層治理有關的土地房屋、道路交通、環境衛生、電力通信、社會治安、食品安全等等，均分屬于不同的行政管理部門。這種條塊分割的方式，在國家治理機制中，權責分明，運行順暢。但在基層治理中，往往會遇到各種綜合性難題，這些難題牽扯到多個行政主管部門的權責。在過去的基層治理中，街鄉鎮處于權力結構的最底層，基層治理的重任又主要由他們負擔。在條塊分割的行政機制下，街鄉鎮由于權力所限，遇到綜合性治理難題往往束手無策，根本無法調動上級有關部門協同處理。這種機制，嚴重影響了基層綜合性難題的有效解決。正是“吹哨報到”機制為基層賦能，有效打破了條塊分割的封閉性。在“吹哨報到”機制下，大家首先共同面對的是“問題”，而不是“權力”。基層的“哨音”，變成了一致行動的“號角”。這大大突破了不同部門之間的藩籬，破解了條塊分割造成的封閉性，為基層治理對綜合性難題進行綜合施策開啟了便捷的路徑。全市范圍內基層治理中的很多綜合性難題，都是在“吹哨報到”機制下，各有關主責部門聞“哨音”而動，積極協調配合、協同化解，形成了在條塊分割行政管理機制下，基層綜合性難題的有效化解路徑。

打通垂直層級管理的局限性。在垂直層級管理體制下，終端問題的解決，往往都會成為難題。行政權力大小在從上向下傳導中，是逐級縮減的，但問題的落實，從上到下卻越來越具體。越具體的問題，所面臨的特殊性和復雜性就越大，這勢必給解決終端問題造成很多難以克服的困難。隨著社會不斷發展，基層社會所面臨的問題也越來越復雜。在基層治理過程中，往往需要街鄉社區面對這些基層治理難題。但傳統垂直管理體制下的權力位階，在終端問題解決時如何快速、有效調動上級部門的力量方面，具有天然的局限性。這給基層單位調動上級資源造成一定的工作障礙，不利于基層社會治理中終端難題的有效化解。“吹哨報到”基層治理機制，因事賦能，權責下沉，在垂直層級管理體制中建立了有效的反向傳導和督促機制，更有利于有關主責部門能夠及時應對基層治理難題，切實為街鄉基層助力。有效擴展參與基層社會治理的主體范圍，為解決超大型城市基層社會治理找到了行之有效的模式和路徑。

張玉寶：“吹哨報到”的“三三制”探索

黨建引領“吹哨報到”強化街鄉黨組織在基層社會治理中的領導地位，賦予其更多權限，通過推動重心下移、力量下沉，形成工作合力，促進權責對等和條塊結合，解決城市基層治理的“最后一公里”難題。在基層黨建工作領域，通過推進各類黨組織向屬地街鄉鎮黨（工）委報到，以及組織在職黨員到生活所在社區村報到，加強黨的領導，整合黨建資源，推動事務共商、資源共享和活動共搞。

三個符合：“吹哨報到”的實踐價值

符合黨中央的最新精神。黨的十八大后，中央將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，提出要以黨的建設引領社會治理創新。在黨的十九大報告、黨章以及《中國共產黨支部工作條例（試行）》中都明確指出，街鄉黨組織擔負著領導本地區工作和基層社會治理的雙重任務，基層黨建工作要融入基層社會治理中。《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》強調，要充分發揮街道社區黨組織領導作用，有機聯結單位、行業及各領域黨組織，構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的城市基層黨建工作新格局。“吹哨報到”立足于解決群眾的實際問題，將基層黨建工作與基層社會治理有機融合，正是這些要求的生動實踐。

符合基層黨建工作發展趨勢。改革開放后，在傳統的單位體制之外，出現了大量黨的組織和工作覆蓋的空白點，原來有力有效的基層黨建模式出現了越來越多的“力不從心”和工作盲區。基層黨建工作要及時填補、有力介入這些新生領域，著力解決群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事，不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的要求與期盼，認真回應社會需要和群眾訴求。基層黨建工作只有逐步打破自我封閉、自說自話、自娛自樂等局面，更多地走上社會、更密切聯系群眾，才能實現更大價值。北京市以黨建引領“吹哨報到”為抓手，以基層社會治理工作為紐帶，推動各基層黨組織之間協同共建、優勢互補，這不僅繼承和發揚了我們黨的優良傳統，而且創造性地踐行了新時代黨的群眾路線，使基層黨建工作成為中國特色社會主義民主政治和社會治理新的增長點，成為中國社會治理的特有優勢。這展現了基層黨建工作的新氣象新作為，符合新時代基層黨建工作發展的趨勢。

符合超大城市社會治理的實際。北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，各類資源的高度集聚是其特有優勢。但駐區單位多、流動人口多、群眾訴求多，也對北京基層黨建和社會治理工作提出了嚴峻挑戰。黨建引領“吹哨報到”旨在打破條塊分割，整合社會資源，把黨的政治和組織優勢轉化為城市治理優勢。這由北京率先實踐絕非偶然。近年來，北京市認真貫徹落實習近平總書記視察北京重要講話精神，針對超大型國際化大都市的特征，不斷推進基層治理創新，努力構建超大城市新型治理體系。如探索社區大黨委制、推進城市管理綜合執法改革等等，取得顯著成效。在此基礎上，北京市堅持問題導向，聚焦突出矛盾，特別是針對基層治理難、執法難等現象，破解基層黨組織統籌協調能力不足、聚焦社會組織和群眾作用不強等問題，以堅持和加強黨的全面領導，做實基層黨建工作，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感為目標，促成了黨建引領社會治理工作從理論到實踐的重要突破，也為其他地區的社會治理帶來了較強的示范效應。

三個轉變：基層治理權力結構的重新構造

推動由單位制黨建到社區黨建再到城市基層黨建工作體制的轉變。“吹哨報到”實質是對基層黨組織和廣大黨員的再組織、再動員。以單位為基礎開展黨建工作是我黨的優良傳統，也被證明是行之有效的工作體制，需要長期堅持。隨著改革開放的推進，大量單位人走向社會，社區黨建作為對單位黨建的重要補充，日益受到關注。社區黨建是典型的屬地化黨建，負責屬地黨員的教育管理監督工作，履行組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務群眾等職責。它與群眾聯系最為密切，與基層社會治理本應深度融合。但社區作為居民自治組織能夠調動的資源十分有限，在區域化黨建中往往呈現出“小馬拉大車”的局面，這與新時代基層黨建工作的新要求極不相稱。“吹哨報到”通過體制機制創新，賦予街道社區黨組織更多職責權限，將各類基層黨組織重新組織、動員起來。這促進了基層組織之間的條塊融合，是單位制黨建和社區黨建的重要補充。

推動由縱向、封閉、科層制組織模式向融合、開放、網格化組織模式的轉變。以單位制為基礎的黨建組織模式具有科層制的特征。其優點是上下級之間組織嚴密、領導有力，弊端是不同類型、不同系統的基層黨組織和黨員之間基本沒有交集，容易出現官僚化、封閉化等現象，導致各自為政等問題。“吹哨報到”機制創新不只是依靠行政組織，還通過政黨組織的驅動，將隸屬于不同系統的基層黨組織和組織關系不同的黨員通過社會治理的具體事項組織起來。通過黨組織的樞紐關聯促進治理主體之間的交流合作，突破傳統的科層管理模式，重塑基層治理的權力結構，是中國特色社會主義政治制度優勢的生動體現。“吹哨報到”通過設立項目黨組織、功能型黨組織等方式將每名黨員納入屬地社會治理中，實現黨員派到一線去，支部建在項目上。這克服了傳統單位制黨建工作模式的弊端，既增強了各級黨組織之間的上下聯動，又推動了各類黨組織之間的左右互動，實現了黨建工作的同頻共振;推動構建新型的網格化組織模式，極大提升了基層黨組織的組織力，是新時代新形勢下基層黨建組織模式的重要創新。

推動由自上而下行政動員工作機制向上下聯動統籌協調工作機制的轉變。傳統基層黨建工作主要是以行政壓力、政治動員為推動力進行的，在工作導向上表現為對上級黨組織負責。這往往能夠做到使命必達、令行禁止。在新時代，基層黨建工作要呈現出新氣象新作為，必然需要補充新的動能。這要求各級黨組織認真落實以人民為中心的工作理念，以人民群眾的根本利益為黨建工作的出發點和落腳點，把群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為開展黨建工作的重要依據。通過向街鄉鎮賦權、向民眾賦權，順應民心、尊重民意、關注民情、致力民生，做到“民有所呼、我有所應”。“吹哨報到”堅持哨源來自群眾，注重形成眼光向下的工作習慣，以群眾滿意度為工作考評的重要指標，突出了人民群眾的主體地位，形成了基層黨組織和普通黨員密切聯系群眾的長效機制，推動了基層黨建工作的動能轉換。

"三個增強：夯實“吹哨報到”改進措施

增強引領性。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在推進社會治理創新工作中，黨的領導既是一項根本原則，又是一個獨特優勢。要確保街鄉黨組織在屬地社會發展和基層治理中發揮領導作用，在事關地區發展的重大事項、重要決策、重點問題上，能夠把方向、管大局、保落實，切實體現黨的意志、代表人民群眾利益。要牢牢抓住黨建引領這個根本，充分發揮黨組織的政治優勢和組織優勢，強化街鄉黨組織的統籌協調功能，進一步做實區域化黨建工作，將黨建工作與基層協商民主、社會治理有機融合，推進社會治理的共商、共建、共治與共享。基層黨組織在“吹哨報到”工作中要旗幟鮮明地講政治，自覺融入大局，積極獻策出力。廣泛開展以黨員為骨干的各類志愿服務，通過努力為群眾做好事、辦實事贏得群眾的信任與支持。但是，服務群眾不是大包大攬，不是單純迎合，而是要以提升基層黨組織的組織力為重點，突出黨組織的政治功能，將服務群眾與組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾有機融合，寓領導于服務之中。要處理好領導與管理、領導與組織、領導與服務的關系，不斷增強黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力。廣泛發動群眾參與基層治理，逐步提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，實現社會治理由群眾“站著看”到“跟著干”的轉變。

增強主動性。新時代黨的建設總要求提出，要以調動全黨的積極性、主動性、創造性為著力點。這對基層黨建工作至關重要。當前，基層黨建工作總體上仍處于自上而下壓力層層傳導的體制框架內，在一些地方還存在效力層層遞減的問題，呈現“上熱中溫下涼”現象。解決這些問題，要進一步厘清政府、市場與社會的關系，通過優化組織設置、創新活動方式，增強基層黨建工作吸引力，實現基層黨建工作由管理型向服務型、由行政壓力型向自發動力型轉變。要提高“雙報到”工作的精細化水平，通過更豐富多元的活動、更精準細致的組織，充分調動每名黨員的積極性、主動性、創造性。在一些在職黨員數量較多的社區，要根據業緣、趣緣、地緣等原則設立黨小組或其他功能型黨組織，推動各類黨組織的自我運行、自我管理。要健全雙向壓實責任、雙向溝通協商、雙向考核激勵、雙向評價干部的工作機制，探索完善基層黨組織和黨員積分管理機制，將黨員在單位的表現與在屬地的作用統籌評估考核，通過壓力增強內生動力。通過扎實有效的“不忘初心、牢記使命”主題教育，使黨員自覺做到思想上認同組織、政治上依靠組織、工作上服從組織、感情上信賴組織，在基層社會治理中切實發揮先鋒模范作用，逐步實現黨員由“要我做”到“我要做”的轉變。

增強實效性。不斷提高黨的建設質量是新時代基層黨建工作的新要求，也是堅持和加強黨的領導的重要保障。“吹哨報到”作為一項復雜的系統工程，需要科學設計、嚴密論證。要從部署任務、推動工作、督導考評、結果運用等方方面面構建制度閉環系統，確保制度不空轉、工作不脫離初衷。通過建立健全科學、明確的黨建工作督導考評體系，改變黨建工作“行政化”，以及自上而下部署任務的行為方式和思維習慣。各類基層黨組織要自覺接受群眾評議和社會評價，確保民有所需，基層黨組織和黨員有所應，進而克服基層黨建工作中的形式主義、官僚主義等問題。“吹哨報到”的有效運轉需要科學合理的工作機制，更需要既政治過硬又本領高強的人來執行。要加快街鄉基層黨務工作者隊伍建設，加大教育培訓力度，進一步提高認識、找準方向、掌握方法，解決干部隊伍的能力不足問題。要充分發揮屬地機關企事業單位黨建資源優勢，通過購買服務、選派干部掛職鍛煉、聘請外腦等方式，在黨務力量上對街鄉黨建工作進行必要補充，逐步解決人手不足的問題。要將基層黨建工作與干部任用、單位績效緊密結合，對黨組織發揮作用好、黨建工作搞得活、群眾認可的街鄉基層黨務工作者進一步提升政治待遇和經濟待遇，逐步解決動力不足的問題。要樹立“大黨建”工作理念，糾正以黨務代黨建等認知偏差，推進黨建工作由軟到硬、由虛到實、由量到質、由做事到育人的轉變，實現基層黨建工作全面進步、全面過硬。

（本文為國家社科基金青年項目“組織失范情況下黨員教育管理研究”〈項目編號：16CDJ013〉階段性成果）

責任編輯 / 宋明晏