蘇州土地紅利制度的特點與啟示

[摘 要] 隨著城市化進程的不斷深入，有關土地紅利及其分配問題的討論逐步升溫。本文在介紹土地紅利相關內容的基礎上，闡述蘇州在城鄉一體化進程中圍繞土地紅利分配所進行的改革與創新，指出其特點與經驗，為其他地區提供借鑒。

[關鍵詞] 土地紅利;分配;制度

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）06-40-2

1 引言

城鎮化促進了勞動力的自由流通與城鄉資源的整合，土地作為資源在此進程中實現資產化與資本化的轉變并產生相應紅利，在帶來積極效應的同時也導致了負面影響。從土地紅利分配角度來看，農民利益受損、過于重視貨幣補償、缺乏可持續性等問題凸顯。因此，如何調整土地紅利分配的相應制度與機制已成為迫切需要解決的問題，是土地資源可持續發展的關鍵和土地政策改革的突破點。

2 土地紅利的內涵

目前學術界對土地紅利的內涵主要從增值與效率角度進行解釋。前者將土地紅利理解為土地從資源轉化為資本的過程中所產生的增值。后者則認為土地紅利是由土地利用實現經濟效益最大化的過程。有學者將上述兩者綜合為土地資源的使用、土地資產的增值以及給經濟發展帶來的利好。綜上，土地紅利指圍繞土地由資源轉化為資產，資產轉化為資本的過程，在土地每一次躍遷過程中所產生的收益，實質為土地實用性質的變化而產生的土地增值。

3 土地紅利的分配

3.1 分配主體

在土地紅利獲取過程中，參與土地紅利分配的主體有：原土地所有者（村集體）與使用者（農民或者企業），新土地所有者（政府）與使用者（企業或開發商）。政府是國有土地所有權的代理者，對國有土地利用進行統籌管理。企業或開發商是通過購買、支付土地使用權、開發權而進行土地利用。農村集體組織是農村集體土地所有權的代理者。農民是集體土地所有權的個體之一，但不單獨享有集體土地所有權，農民個體擁有土地承包經營權、用益物權。

3.2 分配格局

許多學者認為從分配格局的角度出發，土地紅利須建立更為公平的分配制度，使收益轉變為農民在城鎮化進程中的初始資金，推動城鎮化進程。在紅利分配過程中，若偏向政府或者開發商，將導致農民與村集體的反對，不利于土地的獲取。若傾向于原土地所有者，則不利于城市的統一建設。從近年來的分配結果來看，許多地區政府與村集體的收益分配失調現象嚴重。

4 蘇州土地紅利制度的創新實踐

4.1 蘇州土地紅利制度的實踐

4.1.1 建立土地空間置換機制。蘇州為優化建設用地、農用地空間與結構布局，實施“三優三保計劃”以保護村莊耕地，保障村莊未來發展需求。具體措施為依據鎮村布局規劃，制定有關被撤并鄉鎮與非保留村莊的復墾方案，重點實施蘇州中心鎮的建設規劃。采用建設用地增減掛鉤形式，將新增的農用地依據80%的比例折抵配置土地空間指標。同時，以100%的比例確定存量建設用地計劃的相關指標，將其以專項專用的形式分配到中心鎮的規劃建設。在此基礎上，將多余指標用于蘇州中心城區建設，以多元途徑實現土地的空間置換，促進了土地指標的合理分配，使土地能夠得到更更為合理地使用與開發。

三優三保的實施對中心城區以及原村級集體經濟組織都帶來了利好。其為各地獲取建設用地指標提供了更為便利、合理的交易途徑，推動了中心城區、鎮區的集約發展。此外，將非農建設用地進行置換后仍安排給原先所有者——村集體經濟組織，并通過將其應用于農民身份轉換的保障支出和基礎設施建設，使得村民與村集體能夠更好地分享土地增值所帶來的收益[1]。

4.1.2 強化配置要素供給。蘇州采取為強化配置要素供給，充分發揮資源要素引領作用，通過一村二樓宇項目建設，加大土地等優質資源優先向村級集體經濟組織傾斜。

2013年，蘇州提出“一村二樓宇”政策，主要內容為對建設用地不足的集體經濟組織安排留用地、增加村集體經濟組織擁有財產性收入。其中，“二樓宇”指社區服務用房與經營性物業，供地形式分別為行政劃撥與協議出讓?！耙淮宥怯睢钡闹饕胧┦歉髡y計村莊戶籍人口數，結合被征地農民所需的生活補貼費用，按每人3平方米的標準安排留用地。具體標準可以按照各地實際情況予以微調。對于經濟薄弱村，政府予以一定的資金扶持。農村集體經濟組織所繳的土地出讓金，由各政府制定相應的具體制度，將資金采取專項專用的方式，用于成員的生活補貼、村莊公益事業和資產增值項目。在此過程中所產生的收入公開透明，定期向組織成員公布。

4.1.3 建立土地資源增值收益共享機制。蘇州統籌安排城鄉土地資源，推動農村建設用地向城鎮集中，改革土地征使用制度，堅持節約集約用地，繼續實行留用地政策，建立了宅基地置換機制以及土地增值收益共享機制。通過各項措施鼓勵農民將土地承包經營權、住房等置換為合作社中的股權、城鎮住房等。以鎮街道為單位組織市場化運作主體，搭建推進改革相應的試點平臺，實施資產資本化，并在此過程中實現了資源資產化、資產資本化、資本股份化的資源——股份轉變過程。

4.2 蘇州土地紅利制度的特點

4.2.1 政府引導形成均衡模式。政府通過制度設計讓農民參與到土地紅利的分配過程中，實現了農民變股民，實物形態分地向價值形態分地的轉變，對收益分配的規定更具體細化。一是收益分配方式明確具體。二是市、縣、鄉各自規定各級政府收益分配比例，且分配模式相對均衡，調動了各個層級政府以及各主體的積極性[2]。

4.2.2 以人為本保障農民利益。從一級市場政府角度而言，制度的設計和安排影響著紅利分配的格局和各利益主體的積極性，其中最關鍵的是農民。蘇州土地制度尊重村集體對農村土地的所有權，保證農民在土地紅利分配中的應得利益。此外，蘇州還通過多種途徑促進農民身份轉變，為農民提供就業機會，為農民生活提供保障。

4.2.3 探索建立多種相關機制。蘇州重視合理的分配機制構建，致力于提高農民應當享有的分配比例，其對土地制度的創新賦予了農民對承包地的占用、使用、流轉各項權能，賦予了其對于集體資產股份的占有、收益、有償退等各項權益，保障農戶宅基地用益物權，與國有土地同權同價，使得農民在此過程中能夠公平地分享土地增值所產生的收益[3]。

5 蘇州土地紅利制度的啟示

5.1 發揮政府引導作用

明確政府角色定位，構建合理的紅利分配制度。協調政府與市場之間的關系，使兩者能夠在各自的權利范圍內充分發揮各自的優勢作用。在土地規劃和用途管制等方面，政府應該充分發揮其在宏觀調控與監管等方面的作用，優化土地紅利分配機制，讓各個政府層級以及分配主體能夠得到均衡的分配，減少社會矛盾，最大可能地平衡與滿足各分配主體的訴求[4]。

5.2 切實保障農民土地權益

應樹立以人為本的理念，把保障農民利益置于重要位置，充分尊重農民意愿，激發其積極性與創造力，保障農民的參與權，保障農民的土地權益。因此，應以樹立農民的主體地位為前提，通過規范土地制度以確保農民享有參與權與監督權，切實維護農民的合法權益[5]。

5.3 促進收益分配方式多元化

當前的土地紅利分配機制過于重視貨幣補償，導致土地紅利分配缺乏產業支撐，農民由于就業機會和能力的欠缺不能實現貨幣補償的持續增值。因此，土地紅利分配機制要注重結構優化，充分考慮長遠利益，而非注重短期利益，不能夠僅僅局限于貨幣補償。要從農民生產方式與生活方式的轉變出發，探索多元化的收益分配方式，兼顧資產分配與資本分配，從而優化土地紅利分配結構，實現土地紅利分配機制的可持續性。

參考文獻

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[2]王夢迪，袁中金，汪亞靜.蘇南“土地紅利”開發模式演進研究[J].城市發展研究，2016，23（04）：74-79.

[3]陳浩，張京祥，陳宏勝.新型城鎮化視角下中國“土地紅利”開發模式轉型[J].經濟地理，2015，35（04）：1-8.

[4]吳衛華.新型城鎮化進程中土地制度創新：蘇州經驗與借鑒[J].蘇州科技學院學報（社會科學版），2015，32（01）：23-28.

[5]吳葦.土地增值收益分配機制：文獻綜述[J].經濟研究導刊，2014（36）：186-189.