創新是粵港澳大灣區合作發展的靈魂

賀斌 王全寶

2月18日，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（簡稱《規劃》）正式公布，規劃共2.7萬字，分為11章，建設國際科技創新中心成為粵港澳大灣區的首要內容。

早在2016年8月，國家發改委地區經濟司原副司長陳宣慶作為中國國際經濟交流中心學術咨詢委員會委員，承擔了“粵港澳大灣區合作發展規劃研究”課題，并擔任課題組組長。在陳宣慶看來，創新發展是貫穿粵港澳大灣區發展規劃的一條主線，不光是科技創新，也包括制度創新、政策創新等。

“一國兩制”下的合作發展

中國新聞周刊：在你看來，《規劃》最大的亮點是什么？

陳宣慶：在粵港澳大灣區范圍內，有兩種制度，三個關稅區，三種貨幣，在“一國兩制”的框架下，《粵港澳大灣區合作發展規劃》第一次把港澳納入區域規劃中來，作為一整個區域來統籌研究，這是一次重大創舉。

陳宣慶

中國新聞周刊：面對兩種制度，三個關稅區，三種貨幣，如何破除三地之間的體制機制障礙？

陳宣慶：中共中央總書記習近平在中共十九大提出，要為香港澳門融入國家發展大局創造條件。

作為國家層面，過去強調“一國兩制”，按《基本法》辦事，現在則更是強調處理兩個關系，一是將港澳納入國家治理體系，二是港人治港澳人治澳高度自治的關系。

不得不承認，內地和港澳之間確實存在一些壁壘，比如內地居民去香港，有一年兩次的限制，去澳門一年只有一次。在粵港澳大灣區范疇內，如果三地往來不便利，就會影響港澳居民來內地上學、就業、投資，養老等，宜居宜業宜游的目標就無法實現。

舉個例子，港珠澳大橋建成以后，出現車輛的通行率不高問題，由此說明光有硬件沒有軟件，缺乏有效的管理辦法根本就不行。后來，就“一地兩檢”問題，經香港立法會研究，拿到全國人大常委會重新解釋，才得以實施。從這么一點小事就可以看出三地的體制機制障礙。

此次“規劃綱要”的一個特點就是對有利于香港澳門融入國家發展大局，有利于其到內地上學、就業，在生活、投資便利化等各方面，都提供了一些具體政策，交由有關部門辦理，相信在《規劃》引領下，一些壁壘將會破除。

中國新聞周刊：和三大國際一流灣區相比，粵港澳大灣區最大的挑戰是什么？

陳宣慶：“規劃綱要”對粵港澳大灣區提出五大戰略定位，實際都是對標國際一流灣區。國際一流灣區都是優質生活圈，無論生態環境、社會保障、公共服務、交通基礎設施等，都非常完善暢通。

此外，國際一流灣區應該是實現高質量發展、效率比較高的區域。在粵港澳大灣區5.6萬平方公里的區域內，諸如地均產出，即單位面積的GDP和國際一流灣區相比還有一定差距，科技投入、教育水平、技術研究能力還存在短板。

但粵港澳大灣區也有自身的優勢，這些在規劃中都做了闡述，從規劃而言，對標國際一流灣區的戰略定位立足長遠，是具有前瞻性的定位。

中國新聞周刊：在大灣區內，如何實現要素的便捷流動和優化配置？

陳宣慶：過去的規劃，都是政府靠行政手段推動，但粵港澳大灣區規劃出臺之后，有利于我們更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。因為香港、澳門是國際上兩個開放的經濟體，有廣闊的對外營商的渠道，有法制化的從商經驗，有完善的制度規范。中共十八大提出“構建開放型經濟新體制”。在粵港澳大灣區，如何通過和港澳的合作，學習港澳的經驗，對于構建整個粵港澳大灣區的開放性經濟體制，推動內地的體制完善，深化改革，將具有示范作用，從而有利于各種要素的流轉。

中國新聞周刊：規劃提出在重點領域和關鍵環節的改革取得突破，具體指哪些領域？

陳宣慶：這次規劃綱要在一些具體政策措施上，涉及一些改革，但對于一些重大的體制改革，規劃中并沒有觸及。

這些領域包括機制的完善和創新，比如建立優質生活圈的機制，打造具有全球影響力的科技創新中心的機制，建立世界級城市群一流灣區的機制等，我們量身打造了諸多平臺，包括珠三角九個城市，每個城市都為港澳青年量身打造創業平臺，針對性很強。

為什么要這樣做？因為香港只有一千多平方公里的土地，空間成為制約香港發展的瓶頸，香港過高的房價使得香港青年無力買房，出現一些不穩定因素。

同樣，澳門產業結構單一，以博彩業為主，一方面，經濟下行，去澳門賭博的人數減少;另一方面，隨著周邊等國家紛紛開放博彩業，澳門的博彩業勢必受到沖擊，大量青年失業，也將成為不穩定因素。

相比之下，整個粵港澳大灣區有5.6萬平方公里土地，空間巨大，粵港澳大灣區必須為港澳拓寬發展空間。但從行政區劃上來說，不可能在土地上有所調整，只能在體制機制上創新，通過飛地經濟、聯合協作、項目合作等方式，為香港澳門創業者量身訂造更多的平臺，無形中拓寬了港澳的發展空間。

創新是規劃最大的特點

中國新聞周刊：在你看來，《規劃》最大的特點是什么？

陳宣慶：粵港澳大灣區的一個重要特點就是創新。去年11月12日，中共中央總書記習近平在會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團講話時指出：“實施粵港澳大灣區建設，是我們立足全局和長遠作出的重大謀劃，也是保持香港、澳門長期繁榮穩定的重大決策。建設好大灣區，關鍵在創新。”

在這次規劃綱要中，“創新”兩字被不斷提起，我認為，創新不能光喊口號，而是要反映在整個粵港澳大灣區規劃發展的各個領域。

世界四大灣區比較

一是要理念創新，在合作理念和認知上達成共識。

二是要目標創新，目標要有整體性、引領性、前瞻性和階段性，規劃綱要把打造國際一流灣區，建設世界級城市群作為粵港澳大灣區合作發展的一個十分明確的目標，并提出2022年的近期目標和2035年的中長期目標。

三是要空間格局創新，不僅將粵港澳大灣區作為一個相對完整的地域單元進行統籌規劃，還構建了極點帶動，軸帶支撐的網絡化空間格局，回避了區域城市首位度的研析，妥善處理了極點、核心與軸帶的關系及空間聚集與擴散的關系，強化了對周邊、泛珠三角等區域的輻射帶動作用。

四是發展定位創新，新的空間布局需要新的發展定位，不是哪一合作方的定位，而是合作發展的整體定位。把粵港澳大灣區定位為“宜居、宜業、宜游的優質生活圈”符合這一區域發展的內在要求，體現人與社會，人與自然和諧共生的發展理念，也是促進區域可持續發展的必然要求。

五是平臺的創新，為促進各方深入合作，規劃綱要打造了一大批合作發展特色平臺，如科技創新平臺、區域合作平臺、產業合作平臺、金融服務平臺，以及珠三角九市分別為港澳青年到當地創業量身定制的各種特色平臺、各種示范區、試驗區、專門基地和中心等。粵港澳大灣區創新發展的一個重要內容就是按照構建開放型經濟新體制，形成改革開放新格局的總體要求，統籌推進大灣區內各類合作平臺建設。

六是項目的創新，粵港澳大灣區合作發展的重點，是那些各方都密切關注，有迫切需求，但是單方都難以自行解決的重大項目。“規劃綱要”圍繞基礎設施建設、重點產業發展、重大科技創新、社會民生保障、優質生活圈構建等提出了一些重大建設項目，當前，應按照事權的劃分，在中央政府統籌及合作各方共同努力下充分發揮市場機制作用，抓緊推進各類重大項目實施。

七是機制的創新，“規劃綱要”圍繞創新和完善粵港澳大灣區合作發展的體制機制做了精心設計，在這些層面要實現創新。

八是政策的創新，推進粵港澳大灣區合作發展，必須設計和創新促進各方互利共盈的制度體系和政策框架，特別是強化中央政府的頂層設計和政策促進。

中國新聞周刊：粵港澳大灣區實現創新發展，具有哪些優勢條件？

陳宣慶：粵港澳大灣區已初步具備建成國際一流灣區的優勢條件。

一是在世界經濟版圖中的地位更加重要。珠三角產業基礎雄厚已成為世界先進制造業基地，港澳是世界發達經濟體，大灣區經濟發展已深度融入世界經濟體系，整體經濟實力已接近一些中等發達國家，成為世界范圍內最具活力的區域之一和中國經濟最發達的地區之一。

二是創新資源高度集聚。高端創新要素加快聚集，創新載體能力不斷提高，企業創新主體地位凸顯，科技投入產出效率穩步提高。2017年廣東省R&D經費投入2343.6億，名列全國第一，同比增長15.2%，科技進步貢獻率58%、技術自給率72.5%，已正式進入創新驅動發展階段。

三是優質生活圈初具規模。經過近幾年的合作建設，大灣區已具有較完善的交通基礎設施、社會公共服務設施、社會保障制度，也是中國生態環境較好的地區，人們生活富足，幸福指數較高。

四是交通基礎設施逐步完善。輻射國際、國內的對外通道正在形成，以口岸為節點，由軌道、公路、水運、航空等多種運輸方式組成的跨界交通基礎設施體系得以發展完善，灣區內通達率進一步提高，交通樞紐功能初步發揮。

五是面向全球的區域發展格局初步形成。門戶樞紐功能、科技創新功能、先進制造功能等核心功能得以強化，國際交往功能、現代服務功能、休閑旅游功能得以提升，功能互補、借位發展、相互支撐的空間格局初步建立。此外，大灣區也具有政策優勢疊加、發展平臺眾多、內地與港澳產業結構互補、兩種制度互為支撐等優勢。

中國新聞周刊：在空間格局創新方面，規劃中有核心城市，有節點城市，如何發揮核心城市作用，促進區域的協調發展，協同發展和共同發展？

陳宣慶：在我們做課題研究的時候，提出了核心區、延伸區和拓展區概念。

延伸區延伸到哪兒呢？主要是粵西、粵北等落后地區。目前，珠三角九市在整個廣東省的GDP中，約占90%，也就是說，在廣東省21個城市中，12個城市GDP只占廣東省的10%，所以粵港澳大灣區的發展，必須考慮對周邊城市的輻射帶動作用。

而拓展區拓展到哪呢？主要是兩個重要區域，福建和北部灣地區，包括廣西和海南，進一步輻射整個泛珠三角地區，北邊和長三角、長江經濟帶對接，和京津冀遙相呼應。同時對珠西流域起促進和帶動作用，輻射中南西南。

中國新聞周刊：機制創新的難點是什么？

陳宣慶：在粵港澳大灣區的規劃里，由于制度不同，很多內容相對固化無法改變，但機制是靈活的，比如“一地兩檢”的創新，使得旅客在一個口岸完成兩次檢驗，極大方便了旅客。

但這一機制創新也面臨著體制的障礙。當初提出“一地兩檢”的思路和做法時，香港政府沒有意見，但一些人提出反對意見，認為“一地兩檢”就意味著中國內地的邊檢人員要到香港去。而邊檢本身是執法行為，內地到香港執法是特別行政區基本法所不容許的，因此后來，全國人大常委會對這一法律進行重新解釋，該機制才得以建立。

此外，包括打造優質生活圈的科技創新等，這個機制是一套體系，如果建立不起來，沒有創新，按照過去的管理辦法將寸步難行。具體梳理一下，這些機制包括區域合作的機制，科技合作的機制，生態建設、環境保護的機制，社會保障機制，社會發展機制，方便港澳人員到內地創業就業投資等機制等，通過機制創新，才能開展實施。

中國新聞周刊：在你看來，政策創新表現在哪些層面？

陳宣慶：政策創新分為三個層面。第一個層面是中央政府，在中央政府事權范圍內的重大交通設施建設，比如和中南西南華南相連接的高等級公路，重要的機場、航道等，項目必須納入國家的專項規劃。

第二個層面是合作方，假如廣東要打造一小時經濟圈，交通設施網絡的編制不歸中央管，靠合作方來解決，首先這個項目做不做？各拿多少錢？都需要大家來商量。此外，還要發揮市場機制的作用，讓市場主體在推動大灣區建設中起主導作用，弱化政府意識。

第三個層面是規劃，利用實施保障措施，通過中央領導小組協調，港澳和內地對接，及時發現了解規劃實施當中的重大問題。

需要說明的是，規劃不是靈丹妙藥，也不是一成不變的，還需要不斷地進行豐富和完善。