司法責(zé)任制下中基層法官退出機(jī)制的審視與完善

楊富元 周明文

引 言

員額制實(shí)施后，如何確保法官隊(duì)伍的精英化、專業(yè)化就成為司法改革制度的主攻方向。以司法責(zé)任制全面落實(shí)為契機(jī)，打造法官退出全新的機(jī)制路徑，完善以法官審判責(zé)任為主要內(nèi)容的司法責(zé)任制體系，方能保障司法產(chǎn)品的高質(zhì)量供給。由于中基層法官是司法審判的主要力量，承辦了全國(guó)絕大多數(shù)案件，見微知著，本文以S省Z市轄區(qū)法官為樣本，①以S省Z市兩級(jí)法院的120位員額法官的問(wèn)卷調(diào)查、單獨(dú)面訪情況為研究樣本，主要考察他們?cè)谒痉ㄘ?zé)任制下對(duì)法官退出機(jī)制的看法、態(tài)度。在實(shí)證分析基礎(chǔ)上，對(duì)中基層法官退出機(jī)制作針對(duì)性研究。

一、現(xiàn)狀：司法責(zé)任制下的中基層法官退出機(jī)制

（一）司法責(zé)任制加劇法官工作壓力，造成職業(yè)溢出心理

S省Z市轄區(qū)內(nèi)中基層法院共10家，入額法官約400人，35歲以下的年青法官比例不足15%。立案登記制施行后，Z市二級(jí)法院受案數(shù)量顯著遞增，法官的人均結(jié)案數(shù)大幅攀升。司法責(zé)任制規(guī)定出臺(tái)后，司法責(zé)任的種類與追責(zé)更加細(xì)化，“倒逼”法官提高辦案質(zhì)量。在辦案壓力與司法責(zé)任“雙重爆發(fā)”的背景下，薪酬待遇提升出現(xiàn)了邊際弱化效應(yīng)，許多Z市法院法官對(duì)職業(yè)前景產(chǎn)生“溢出心理”。

對(duì)于工作待遇比較滿意，愿意長(zhǎng)期堅(jiān)守的法官人數(shù)僅占樣本對(duì)象的四分之一，近半數(shù)法官因工作責(zé)任壓力，有通過(guò)合理機(jī)制退出員額的意愿，剩余33%的法官雖愿繼續(xù)從事審判工作或不發(fā)表意見，但他們對(duì)法官身份的熱忱在降低。如果再考慮司法責(zé)任制的因素，Z市法院過(guò)半數(shù)中基層法官對(duì)司法責(zé)任制持負(fù)面態(tài)度。既然如此，就應(yīng)充分考慮司法責(zé)任制對(duì)辦案的現(xiàn)實(shí)壓力，設(shè)置法官退出機(jī)制，在出現(xiàn)相應(yīng)退出事由時(shí)，保障法官體面退出，滿足員額動(dòng)態(tài)管理需要。

（二）中基層法官退出機(jī)制不暢，出現(xiàn)制度困局

因司法改革的成本性與嚴(yán)肅性，法官一旦入額，無(wú)法輕易退出，對(duì)有責(zé)任壓力的法官而言，員額身份既是個(gè)人奮斗結(jié)果，也體現(xiàn)了組織關(guān)懷。若依法官個(gè)人意愿放任退出，會(huì)形成負(fù)面效應(yīng)，造成司法質(zhì)效下降與審判資源浪費(fèi)，背離司法改革的初衷。如表1所示，Z市法院系統(tǒng)良性的法官退出機(jī)制尚未建立。首先，中基層法官退出依據(jù)、組織機(jī)構(gòu)、退出程序尚在摸索；其次，中基層法官退出的懲戒、問(wèn)責(zé)事由體系不健全，除違法審判等明確懲戒情形外，對(duì)法官是否適任不能作有效甄別，實(shí)際上Z市法院2018年具有錯(cuò)案追責(zé)與懲戒情形的法官高達(dá)50余人，但僅有6人退出，這說(shuō)明退出機(jī)制還無(wú)法高效提升法官隊(duì)伍整體素質(zhì)；再次，業(yè)績(jī)懈怠的中基層法官?zèng)]有合理的退出機(jī)制，日常工作中其業(yè)績(jī)下滑觸碰“退出紅線”時(shí)，無(wú)法有效規(guī)制；最后，對(duì)有意愿主動(dòng)退出的中基層法官，也無(wú)規(guī)范的退出流程可供其借鑒，為自身權(quán)益考慮，還是保有員額身份較為妥當(dāng)。

表1：2018年Z市法院法官意愿退出與實(shí)際退出情況匯總

由此可見，Z市法官退出機(jī)制的不健全，導(dǎo)致愿意退出的法官無(wú)法騰出審判崗位，再加之部分工作懈怠的法官利用制度漏洞拒不退出，這勢(shì)必將優(yōu)秀的法官助理?yè)踉陬~外，影響了司法審判質(zhì)效，形成了中基層法官退出機(jī)制的制度困局。

二、審視：中基層法官退出機(jī)制的困局剖析

法官員額數(shù)量雖有“地方各級(jí)人民法院法官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實(shí)行總量控制，動(dòng)態(tài)管理”①《人民法院組織法（修訂草案）》第50條。的立法表述，但僅系原則性規(guī)定，加之實(shí)踐中的利益掣肘，直接導(dǎo)致中基層法官退出機(jī)制難以落地，背離制度設(shè)計(jì)的初衷。

（一）退出依據(jù)——各自為政

目前，法官退出機(jī)制僅零散規(guī)定在《最高院司法責(zé)任制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《責(zé)任意見》）《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《懲戒意見》）等政策性文件中，并無(wú)國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)范。實(shí)踐中，中基層法官退出也多由各地自行規(guī)定調(diào)整。北京、山西等地的退出機(jī)制，內(nèi)容雖大同小異，但程序設(shè)計(jì)繁簡(jiǎn)不一，徒增制度困擾。此外，這種欠缺統(tǒng)一范式的放權(quán)模式，會(huì)在機(jī)制運(yùn)行中留有尋租空間，滋生內(nèi)部腐敗，影響退出機(jī)制的公信力。

（二）退出事由——界定模糊

法官懲戒事由采逐項(xiàng)列舉加兜底條款的立法例，缺乏核心定位，內(nèi)容過(guò)于廣泛具體。若法律沒有明文規(guī)定，兜底條款的界定十分重要，而目前兜底條款對(duì)不良司法行為的界定十分模糊。如《法官法》第32條規(guī)定的“其他違法亂紀(jì)的行為”就不具有很強(qiáng)的適用性，①侯學(xué)賓：《法官懲戒制度的“中國(guó)式”難題及其破解》，載《法律適用》2017年第7期。因?yàn)槟承┎划?dāng)行為不能成為懲戒事由；作為懲戒主要事由的錯(cuò)案追究，因無(wú)權(quán)威認(rèn)定機(jī)構(gòu)以及錯(cuò)案的要件構(gòu)成存在爭(zhēng)議，實(shí)踐中難以把握，實(shí)際上無(wú)法作為中基層法官退出的事由；中基層法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，數(shù)據(jù)存在“失真”問(wèn)題，沒有日常的業(yè)績(jī)警醒機(jī)制，且辦案效果的社會(huì)反饋不足；對(duì)中基層法官退出的特殊事由研究不足，沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，決定時(shí)審查不嚴(yán)，容易成為推卸司法責(zé)任，脫離辦案一線的借口。

（三）組織機(jī)構(gòu)——地位尷尬

實(shí)踐中，中基層法院內(nèi)部的法官考評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)法官退出的相應(yīng)事宜，這種同體內(nèi)部模式有便捷、高效完成退出人事案的優(yōu)點(diǎn)。但考評(píng)委員及其辦公室工作人員多由法院領(lǐng)導(dǎo)、政工人員兼任，他們與中基層法官存在長(zhǎng)期的同事情誼，必然會(huì)對(duì)考評(píng)工作造成人情干擾，加劇法官“退而不出”的運(yùn)行困境。某些中基層院庭長(zhǎng)既是法官，又是考評(píng)委員，“雙重身份”的存在不利于其考評(píng)職責(zé)的履行。法官懲戒委員會(huì)僅在省一級(jí)成立，一般被動(dòng)接受法官懲戒申請(qǐng)與作出懲戒決定，受其職責(zé)與人員配備所限，無(wú)暇直接對(duì)中基層法官的失職行為進(jìn)行包括退額在內(nèi)的司法懲處。

（四）退出程序——規(guī)范不足

中基層法官的退出救濟(jì)程序不到位，法官退出時(shí)陳述、答辯、申訴、提交材料等方面權(quán)利缺失，法官考評(píng)委員會(huì)作出退出決定后，當(dāng)事法官?zèng)]有以復(fù)核程序?yàn)橹鞯拿鞔_權(quán)利救濟(jì)渠道，容易使擬退出法官以網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖、信訪等過(guò)激手段維護(hù)自身權(quán)益。

中基層法官退出程序尚未健全，錯(cuò)案啟動(dòng)、懲戒問(wèn)責(zé)、業(yè)績(jī)訓(xùn)誡與績(jī)效應(yīng)用等流程節(jié)點(diǎn)均未有效建立，人事管理部門與法官考評(píng)委等組織機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)配置亦未理順，以臨時(shí)分工為主，“程序所生成的實(shí)體結(jié)論說(shuō)服力與公信力不足”。②蘇澤林主編：《法官職業(yè)化建設(shè)指導(dǎo)與研究》2003年第2輯，人民法院出版社2003年版，第324頁(yè)。

中基層法官退出未有明確的期間規(guī)定，會(huì)造成法官退出人事案的過(guò)度拖延，鑒于退出對(duì)法官的懲戒性質(zhì)，時(shí)效規(guī)定不僅在于讓法官退出機(jī)制真正落到實(shí)處，更讓當(dāng)事法官在處理期限上有可預(yù)見性，降低其心理壓力，保障審查期間的正常工作開展。《責(zé)任意見》雖規(guī)定退出是法官承擔(dān)司法責(zé)任的方式，并由人事部門比照干部管理的權(quán)限與程序處理，但考慮到法官退出的特殊性，直接設(shè)定合理期間更為適宜。

（五）退出安排——設(shè)置失當(dāng)

中基層法官退出員額的嗣后安排屬于法官職業(yè)保障內(nèi)容之一，各地退出制度設(shè)計(jì)時(shí)卻無(wú)相應(yīng)安排。依據(jù)法官退出的事由不同，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的模塊化路徑探索。理論上，因錯(cuò)案或懲戒退出的法官，一般不適宜繼續(xù)留在審判崗位工作，但實(shí)踐中仍然從事審判承辦案件的情形為數(shù)不少；也有因身體原因暫時(shí)退出后又愿繼續(xù)從事審判的干警，卻被調(diào)往司法行政或后勤崗位。上述退出安排，有的違背司法責(zé)任制，有的造成審判資源浪費(fèi)，顯屬不當(dāng)。

三、探討：中基層法官退出機(jī)制的理性思辨

中基層法官退出機(jī)制在司法改革中雖然處于“休眠”狀態(tài)，但制度困境的深層根源往往是理論認(rèn)知的不足。故應(yīng)從法理上對(duì)退出機(jī)制予以厘清并找準(zhǔn)定位，發(fā)現(xiàn)激活退出機(jī)制的切入點(diǎn)，方能為制度體系的完善與應(yīng)用打下基礎(chǔ)。

（一）退出機(jī)制的制度價(jià)值

價(jià)值判斷是中基層法官退出機(jī)制的法理基礎(chǔ)，提供了制度研究的前提方向。①莫紀(jì)宏：《論我國(guó)司法管理體制改革的正當(dāng)性前提及方向》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2015年第11期。退出機(jī)制雖有多層價(jià)值，但相關(guān)研究多從功能角度進(jìn)行闡述論證，例如優(yōu)化審判資源來(lái)確保隊(duì)伍素質(zhì)和提升司法質(zhì)效等。這種論證只是退出機(jī)制的外觀表征，其法理基礎(chǔ)應(yīng)是司法機(jī)制的內(nèi)在正當(dāng)性，可總結(jié)為公平正義的再次實(shí)現(xiàn)與司法責(zé)任的再次平衡。

1.公平正義再實(shí)現(xiàn)

中基層法官位于審判一線，對(duì)司法的公正起著決定性作用。無(wú)論是法官主動(dòng)抑或被動(dòng)退出，其退出事由與過(guò)程均會(huì)造成法官工作心理的波動(dòng)，影響案件的審理，危及“確保人民群眾在每一個(gè)案件中都能感受到公平正義”司法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。故中基層法官退出機(jī)制可視為公平正義再實(shí)現(xiàn)的一種間接保障制度，從相關(guān)理論看：（1）人力資源是實(shí)現(xiàn)組織宗旨的重要手段，對(duì)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)沒有幫助的成員應(yīng)當(dāng)排除在外，以利于組織的吐故納新；（2）依據(jù)“責(zé)任自負(fù)”原理，本職工作出現(xiàn)瑕疵或失誤的法官，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。因此，中基層法官退出機(jī)制表面上是法官員額動(dòng)態(tài)管理的手段，而實(shí)質(zhì)上是通過(guò)人員調(diào)整來(lái)提高審判質(zhì)效，確保公平正義的再實(shí)現(xiàn)。

2.責(zé)任再平衡

“完善司法責(zé)任制是司法活動(dòng)獲得正當(dāng)性的前提”。②劉亞寧：《完善司法責(zé)任制的價(jià)值分析與制度構(gòu)建》，載《山東審判》2015年第1期。因員額初次選拔的瑕疵與制度疏漏，部分“懶法官”③“懶法官”是指對(duì)屬于自己職責(zé)的事項(xiàng)不作為或不積極作為的一類法官。實(shí)際工作中，主要有文書撰寫“復(fù)制粘貼”“簽字畫押”、承辦案件“散漫拖延”“不求甚解”等表現(xiàn)形式。參見岳文可：《員額制改革背景下“懶法官”問(wèn)題的對(duì)策研究》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2016年第3期。得以入額，占據(jù)審判崗位。他們除將大部分事務(wù)性工作委于法官助理外，開庭、調(diào)查、撰寫文書等法官本職也是敷衍了事，使得裁判文書質(zhì)量顯著下降，事實(shí)認(rèn)定與法律適用經(jīng)常出現(xiàn)錯(cuò)誤。中基層“懶法官”這種工作業(yè)績(jī)與薪酬禮遇倒掛的現(xiàn)象，由于司法責(zé)任制的不健全，目前懲處機(jī)制難以發(fā)揮功效。故而以一定程序開啟問(wèn)責(zé)，將不適任的法官排除在員額之外，確保法官司法權(quán)力、待遇與責(zé)任再次平衡，是中基層法官退出機(jī)制的應(yīng)有之義。其實(shí)質(zhì)是權(quán)責(zé)失衡→責(zé)任追究→法官退出（承擔(dān)責(zé)任）→責(zé)任再平衡的過(guò)程。中基層的法官退出機(jī)制旨在通過(guò)一系列的程序運(yùn)作來(lái)糾正司法改革前期的權(quán)責(zé)失衡，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力與責(zé)任的再平衡。

（二）退出機(jī)制在司法改革中的譜系定位

1.現(xiàn)實(shí)定位：中基層法官退出機(jī)制的次改革性

法官退出機(jī)制是司法改革的一個(gè)環(huán)節(jié)，具有鮮明的次改革性，即法官退出是為保障員額制的更好運(yùn)作而存在的制度，是司改配套措施之一，其與員額制的融合程度決定著機(jī)制的成敗。體現(xiàn)在：（1）改革內(nèi)容上，法官退出機(jī)制依附于員額制，如退出的標(biāo)準(zhǔn)、人數(shù)、程序均應(yīng)符合員額制的運(yùn)作要求；（2）改革進(jìn)程上，法官退出機(jī)制應(yīng)隨著員額制的深入而展開，不可改革順序倒置，過(guò)分超前反而會(huì)給員額制運(yùn)作造成困擾。改革前我國(guó)法官資格的授予是審批型，并無(wú)退出機(jī)制發(fā)揮空間，員額制的出現(xiàn)為法官退出機(jī)制的完善提供了歷史機(jī)遇。另從中央司改文件的精神可知，中基層法官退出機(jī)制會(huì)是員額動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)，能釋放可觀的崗位“存量”。

2.深層定位：中基層法官退出機(jī)制的司法責(zé)任性

“司法責(zé)任制改革是我們?nèi)嫔罨痉w制改革的‘牛鼻子’”，①徐雋：《知難而進(jìn)，扭住司改“牛鼻子”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月21日。退出員額是法官承擔(dān)司法責(zé)任制的形式之一。因此，中基層法官退出機(jī)制就必然帶有司法責(zé)任制的屬性，法官在享有尊榮感與行使司法權(quán)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)辦案中出現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任，包括退出員額。完善司法責(zé)任制，就要建立包括法官退出在內(nèi)的司法問(wèn)責(zé)機(jī)制。如刑事審判領(lǐng)域，以三項(xiàng)規(guī)程為核心的庭審實(shí)質(zhì)化運(yùn)動(dòng)就是司法責(zé)任制的具體壓實(shí)。除刑事懲罰與剝奪公職導(dǎo)致法官身份喪失外，單純的員額退出也會(huì)對(duì)中基層法官的職業(yè)利益造成重大影響，故而其啟動(dòng)應(yīng)慎之又慎。

（三）退出機(jī)制的指導(dǎo)原則

由制度價(jià)值與譜系定位的分析可知，中基層法官退出機(jī)制的實(shí)踐落地，除需要法理探討外，還應(yīng)將其置于全面推進(jìn)司法改革的宏觀背景下，從司法責(zé)任制等司法體制完善的高度，來(lái)建構(gòu)中基層的法官退出機(jī)制。一言蔽之，中基層的法官退出應(yīng)堅(jiān)持公平正義和權(quán)責(zé)平衡兩大制度取向，具體運(yùn)作時(shí)，要依據(jù)法定性、責(zé)任性、合理性這三項(xiàng)指導(dǎo)原則不斷完善：1.法定性原則。“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，法官依法履職行為不受追究”，①《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第3條。說(shuō)明中基層法官退出的事由與程序均要有法條明文規(guī)定，具有規(guī)范操作性，不能隨意啟動(dòng)退出機(jī)制。2.責(zé)任性原則。法官退出應(yīng)是因違反國(guó)家法律、審判紀(jì)律、職業(yè)道德需負(fù)一定司法責(zé)任的退出，即便法官是因自身原因或職務(wù)變動(dòng)而申請(qǐng)退出，也蘊(yùn)含著其無(wú)法正當(dāng)履職的責(zé)任后果。3.合理性原則。因法官退出機(jī)制是對(duì)法官職業(yè)權(quán)益的合法剝奪，因此退出的實(shí)體、程序性規(guī)定應(yīng)當(dāng)合理確保機(jī)制的公信力，對(duì)退出事由則堅(jiān)持主客觀相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，并查找或判斷有無(wú)免責(zé)、減責(zé)事由的存在。

四、完善：中基層法官退出機(jī)制的具體進(jìn)路

為真正“激活”中基層法官退出機(jī)制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公平正義與權(quán)責(zé)平衡，應(yīng)當(dāng)以法治為根本原則，并在法定性、責(zé)任性、合理性三項(xiàng)原則指導(dǎo)下對(duì)中基層法官退出機(jī)制加以完善。重點(diǎn)在于退出依據(jù)、組織機(jī)構(gòu)、啟動(dòng)事由、退出程序、評(píng)價(jià)期間、退出安排這六個(gè)方面。

（一）退出依據(jù)——厘定統(tǒng)一規(guī)范與制作業(yè)績(jī)檔案

1.規(guī)范厘定。中基層法官的退出各地作法不一，規(guī)則的普適性不強(qiáng)，針對(duì)這一特點(diǎn)，結(jié)合司法責(zé)任制的具體責(zé)任形態(tài)，最高院或省級(jí)高院應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)全國(guó)或區(qū)域性的統(tǒng)一規(guī)范文本，填補(bǔ)機(jī)制漏洞，發(fā)揮退出機(jī)制的價(jià)值。又因退出機(jī)制的次改革性，故出臺(tái)的條款內(nèi)容不宜細(xì)分和窮盡，僅需作簡(jiǎn)單、準(zhǔn)確指引，確定負(fù)責(zé)部門，形成一定的框架協(xié)議即可。②張曉冉：《中國(guó)法官退出機(jī)制研究》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。詳見表2：

表2：中基層法官退出條例（辦法）

2.業(yè)績(jī)檔案。中基層法官的業(yè)績(jī)檔案是法官考評(píng)委作出決定的關(guān)鍵文本。“各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)成立法官考評(píng)委員會(huì)，建立法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和業(yè)績(jī)檔案。”①《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第21條。業(yè)績(jī)檔案應(yīng)包括“個(gè)人情況”“審判實(shí)績(jī)”“司法政務(wù)”“社會(huì)效果”等項(xiàng)目。個(gè)人情況是法官的基本履歷等信息；審判實(shí)績(jī)是從辦公系統(tǒng)提取的各項(xiàng)考核數(shù)據(jù)；司法政務(wù)是除審判之外內(nèi)勤、調(diào)研、法宣等工作事項(xiàng)；社會(huì)效果是承辦案件的社會(huì)反饋，如是否引發(fā)群體事件、是否激發(fā)社會(huì)矛盾等。業(yè)績(jī)檔案的生成應(yīng)符合實(shí)時(shí)化、及時(shí)化、自動(dòng)化的要求。

（二）組織機(jī)構(gòu)——職責(zé)內(nèi)容分工明確

法官考評(píng)委員會(huì)及下設(shè)辦公室與法官懲戒委員會(huì)是中基層法官退出機(jī)制的主要組織機(jī)構(gòu)，法官考評(píng)委員會(huì)與其辦公室均設(shè)置在各級(jí)法院內(nèi)部，考評(píng)委員的來(lái)源有兩部分，院內(nèi)部分由院領(lǐng)導(dǎo)、法官代表、司法行政部門負(fù)責(zé)人組成；院外部分由法律界人士構(gòu)成，如學(xué)者、律師、檢察官、法工委人員等。法官懲戒委員會(huì)在國(guó)家和省一級(jí)成立，主要由人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)家、法官代表組成，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)法官的懲戒事宜。因中基層法官退出事由問(wèn)責(zé)性居多，故應(yīng)重點(diǎn)厘清法官考評(píng)委員會(huì)與其辦公室的職責(zé)。

考評(píng)委職責(zé)包括：制定本院業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系、指導(dǎo)部門考評(píng)事務(wù)、聽取考評(píng)匯報(bào)、研究具體問(wèn)題；對(duì)爭(zhēng)議考評(píng)結(jié)果進(jìn)行裁決；對(duì)法官的退出與否作最終決定；對(duì)復(fù)核申請(qǐng)以書面形式進(jìn)行回應(yīng)。

考評(píng)委辦公室職責(zé)包括：接受考評(píng)委的管理、指導(dǎo)；制定、修正考評(píng)指標(biāo)參數(shù)，并報(bào)考評(píng)委審議實(shí)施；負(fù)責(zé)考評(píng)事務(wù)性工作；指導(dǎo)業(yè)績(jī)檔案的填寫并作好保存?zhèn)浞荩欢ㄆ趨R總考評(píng)數(shù)據(jù)，發(fā)布業(yè)績(jī)通報(bào)，提醒觸碰“退出紅線”的法官；匯總考評(píng)工作問(wèn)題，向考評(píng)委匯報(bào)。

（三）啟動(dòng)事由——退出標(biāo)準(zhǔn)的合理界定

中基層法官退出應(yīng)有合理的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中，一般分為絕對(duì)事由（錯(cuò)案或懲戒）、相對(duì)事由（業(yè)績(jī)）、特殊情形（申請(qǐng)）三種。

1.錯(cuò)案退出。所謂“錯(cuò)案”，是指主觀上法官有過(guò)錯(cuò)，客觀上裁判結(jié)果被改判或重審的案件。錯(cuò)案認(rèn)定與法官懲戒機(jī)制緊密聯(lián)系，是導(dǎo)致法官退出的事由之一。當(dāng)然，應(yīng)依據(jù)法定原則妥處錯(cuò)案責(zé)任與法官職業(yè)保障、司法懲戒的關(guān)系，一則可保障法官行使職權(quán)的獨(dú)立性；二則可約束法官的履職行為。

違法懲戒，是依據(jù)《懲戒意見》的精神，對(duì)員額法官在審判工作中違反法律法規(guī)或有瀆職行為的，依照懲戒規(guī)范予以處理。包括責(zé)令辭職、辭退等內(nèi)容；違反審判職責(zé)涉嫌犯罪的，應(yīng)依法移送司法機(jī)關(guān)處理，若最終需免去法官職務(wù)的，按干部管理權(quán)限與流程辦理。

2.業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。由內(nèi)部考評(píng)與外部反饋構(gòu)成，內(nèi)部考評(píng)堅(jiān)持客觀為主的全面評(píng)測(cè)原則，①蔣昌進(jìn)：《三穗——員額制法官退出機(jī)制激發(fā)改革活力》，載《人民法院報(bào)》2017年9月28日。中基層法官退出也是績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的方式，但兩者在目的、功能等方面差異明顯，績(jī)效指標(biāo)不能直接作為退出依據(jù)。實(shí)踐中，S省Z市法院以辦案指標(biāo)（50%）為主，結(jié)合“質(zhì)量指標(biāo)（20%）/效率指標(biāo)（15%）/效果指標(biāo)（15%）”，綜合判定法官工作達(dá)標(biāo)率。

為提高法官對(duì)內(nèi)部考評(píng)結(jié)果的認(rèn)可度，指標(biāo)數(shù)據(jù)可由第三方從辦公系統(tǒng)中直接提取生成。退出機(jī)制啟動(dòng)以綜合與分項(xiàng)成績(jī)來(lái)判定，成績(jī)?cè)?5分以上且分項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)70分的為滿意；成績(jī)介于70—85分且分項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)60分的為一般；若成績(jī)?cè)?0分以下且分項(xiàng)指標(biāo)有兩項(xiàng)不合格，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定法官觸碰“退出紅線”。同時(shí)，為防止“突擊結(jié)案”沖高業(yè)績(jī)的考核漏洞。管理者平時(shí)也要勤于業(yè)績(jī)督導(dǎo)，確保結(jié)案數(shù)量的季度均衡，并應(yīng)對(duì)法官指標(biāo)動(dòng)態(tài)運(yùn)行、工作進(jìn)展度、實(shí)際司法效果加以實(shí)時(shí)研判。②北京市二中院課題組：《司法改革背景下法官績(jī)效考評(píng)機(jī)制研究》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2018年第3期。

外部反饋主要是對(duì)辦案社會(huì)效果的評(píng)價(jià)采集，考評(píng)工作人員可以問(wèn)卷調(diào)查、電話訪談等形式，向人大代表、政協(xié)委員、政府與政法委工作人員、律師群體、人民群眾等進(jìn)行意見征詢，全面了解法官的社會(huì)風(fēng)評(píng)。同時(shí)，梳理紀(jì)檢監(jiān)察部門的問(wèn)題反饋與線索，并與社會(huì)評(píng)價(jià)相結(jié)合，以得出盡量客觀的法官社會(huì)評(píng)價(jià)考核結(jié)果。③蘇澤林主編：《法官職業(yè)化建設(shè)指導(dǎo)與研究》2003年第2輯，人民法院出版社2003年版，第167頁(yè)。

3.申請(qǐng)退出。說(shuō)明一點(diǎn)，不論是人員調(diào)動(dòng)或部門輪崗等外界因素，還是年齡、健康、家庭等自身原因，申請(qǐng)退出是法官人事管理的重要內(nèi)容。該類情形一般由人事部門依權(quán)限與流程處理，并報(bào)本院法官考評(píng)委員會(huì)備案即可，但特定情況下仍應(yīng)由考評(píng)委作出是否準(zhǔn)許退出的決定，具體情形下文詳述。

（四）退出程序——以退出“決定”的規(guī)范生成為方向

1.錯(cuò)案問(wèn)責(zé)的退出程序。首先，問(wèn)責(zé)流程合理。中基層法官承辦的案件出現(xiàn)發(fā)回或改判等問(wèn)題時(shí)，其應(yīng)先提交自評(píng)報(bào)告，再依據(jù)案件性質(zhì)由專門法官會(huì)議對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用進(jìn)行討論并形成評(píng)價(jià)意見，供法官考評(píng)委員會(huì)在是否作出“責(zé)令退出”決定時(shí)進(jìn)行參考；其次，程序保障到位。中基層法官的自評(píng)報(bào)告與法官會(huì)議評(píng)價(jià)相悖時(shí)，其可向法官考評(píng)委提起申訴，并有陳述事實(shí)和理由的權(quán)利。經(jīng)考評(píng)委準(zhǔn)許，法官會(huì)議需專門對(duì)當(dāng)事法官主張的理由與事實(shí)進(jìn)行解釋說(shuō)明，供考評(píng)委作出相應(yīng)決定時(shí)參考；最后，責(zé)任后果明確。中基層法官在一個(gè)司法年度內(nèi)被認(rèn)定五件錯(cuò)案或三個(gè)司法年度內(nèi)累計(jì)被認(rèn)定十件錯(cuò)案的，法官考評(píng)委員會(huì)應(yīng)作出“責(zé)令退出”的決定，因決定的問(wèn)責(zé)性，應(yīng)給予法官一次復(fù)核機(jī)會(huì)。

另外，對(duì)于因違法而應(yīng)受懲戒的中基層法官，若其被省級(jí)懲戒委員會(huì)依法剝奪法官身份，則無(wú)需再由本院考評(píng)委另行決定。但法官對(duì)退出后續(xù)事項(xiàng)有異議時(shí)，仍應(yīng)由考評(píng)委進(jìn)行裁決，同時(shí)，對(duì)有錯(cuò)案但達(dá)不到啟動(dòng)退出機(jī)制的法官，可由審管、監(jiān)察部門按性質(zhì)進(jìn)行懲處，如扣減績(jī)效、通報(bào)批評(píng)等，作為退出機(jī)制的補(bǔ)充。

2.業(yè)績(jī)不達(dá)標(biāo)的退出程序。如前文所述，年終時(shí)中基層法官的內(nèi)部業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)觸碰“退出紅線”時(shí)，可由人事部門依法向法官考評(píng)委員會(huì)匯報(bào)，供其研究。在一個(gè)司法統(tǒng)計(jì)年度內(nèi)，將年度指標(biāo)分解為季度考核項(xiàng)目，連續(xù)二個(gè)季度指標(biāo)較低（60分以下）的法官，可主動(dòng)提交情況說(shuō)明，并由法官考評(píng)委員會(huì)進(jìn)行誡勉談話。當(dāng)事法官連續(xù)三個(gè)季度業(yè)績(jī)不達(dá)標(biāo)，視為觸碰“退出紅線”，其應(yīng)當(dāng)向考評(píng)委進(jìn)行書面工作匯報(bào)，陳述免責(zé)事由，供法官考評(píng)委員會(huì)在作出是否“責(zé)令退出”決定時(shí)參考。退出決定一旦作出，法官可申請(qǐng)復(fù)核一次。

值得注意，因?yàn)榭己私Y(jié)果的直觀性與概括性，固化的考核指標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)據(jù)“失真”，不能反映法官的工作實(shí)績(jī)。①胡云騰主編：《法院改革與民商事審判問(wèn)題研究——全國(guó)法院第29屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募罚嗣穹ㄔ撼霭嫔?018年版，第223頁(yè)。因此，對(duì)承擔(dān)課題調(diào)研、新聞宣傳等司法行政事務(wù)的中基層法官，除采交替法予以工作合理安排外，法官考評(píng)委員會(huì)還應(yīng)將相關(guān)的工作業(yè)績(jī)納入評(píng)價(jià)體系。即按一定比例折算審判業(yè)務(wù)與行政事務(wù)的分值，此時(shí)還低于60分的法官，應(yīng)由考評(píng)委作出“責(zé)令退出”的決定，決定可由法官向考評(píng)委申請(qǐng)復(fù)核一次。

外部反饋結(jié)果的主觀性較強(qiáng)，不宜直接作為退出依據(jù)，但應(yīng)注重其參考價(jià)值。可作如下流程處理：對(duì)具體案件中的違法行為線索或指控，應(yīng)由考評(píng)辦工作人員進(jìn)行全面核實(shí)，以“優(yōu)”“良”“合格”“不合格”的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定，連續(xù)三年“不合格”法官，應(yīng)向考評(píng)委提出正式報(bào)告，說(shuō)明其工作態(tài)度、事實(shí)認(rèn)定、裁判適用方面情況，②胡云騰主編：《法院改革與民商事審判問(wèn)題研究——全國(guó)法院第29屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募罚嗣穹ㄔ撼霭嫔?018年版，第126頁(yè)。供法官考評(píng)委員會(huì)作出“責(zé)令退出”決定時(shí)參考，法官可對(duì)該決定申請(qǐng)復(fù)核一次。

3.主動(dòng)申請(qǐng)退出程序。在特定情況下，仍需法官考評(píng)委員會(huì)批準(zhǔn)，一般有：（1）身體、健康、家庭等原因無(wú)法勝任的法官申請(qǐng)退出時(shí)，可由考評(píng)辦公室在情況調(diào)查、收集資料后報(bào)法官考評(píng)委員會(huì)討論，供其在作出是否“準(zhǔn)許退出”決定時(shí)參考，決定可由申請(qǐng)法官向考評(píng)委提起復(fù)核一次。（2）主動(dòng)辭職、調(diào)離法官的退出申請(qǐng)，因?qū)徟嘘?duì)伍穩(wěn)定性至關(guān)重要，關(guān)乎司法改革的社會(huì)效果，故此類法官應(yīng)服務(wù)完基本的工作年限（通常為五年），期滿后方可辭職調(diào)離。法官先遞交申請(qǐng)，由考評(píng)辦人員就服務(wù)年限、涉密情況進(jìn)行審核，報(bào)法官考評(píng)委員會(huì)決定。條件成就的，可由法官考評(píng)委員會(huì)作出“準(zhǔn)予退出”決定，方便其辦理離職手續(xù)；未獲批準(zhǔn)的，申請(qǐng)法官有向考評(píng)委提起復(fù)核的權(quán)利一次。（3）有需回避情形時(shí)的處理。當(dāng)中基層法官存在配偶是律師或有其他需回避情形時(shí)，應(yīng)主動(dòng)提出申請(qǐng)退出，并由人事部門按程序和權(quán)限處理，若人事部門認(rèn)為不構(gòu)成回避，當(dāng)事法官執(zhí)意退出的，應(yīng)由法官考評(píng)委員會(huì)進(jìn)行裁決。對(duì)應(yīng)退出而拒不申請(qǐng)的法官，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)由考評(píng)辦公室報(bào)請(qǐng)法官考評(píng)委員會(huì)作出“責(zé)令退出”決定，并允許法官?gòu)?fù)核一次。

（五）評(píng)價(jià)期間——兼顧工作以半年為宜

中基層法官的退出機(jī)制應(yīng)設(shè)定合理的評(píng)價(jià)期間，既要考慮法官隊(duì)伍的穩(wěn)定以確保審判質(zhì)效，又要顧及退出機(jī)制運(yùn)作所需的調(diào)查、分析等程序性事項(xiàng)損耗時(shí)間。因法官懲戒采同體模式的緣故，評(píng)價(jià)期間也不宜簡(jiǎn)單套用民事爭(zhēng)議、行政復(fù)議等民事、行政時(shí)效期間，以尊重中基層法官退出機(jī)制的運(yùn)行特點(diǎn)與司法規(guī)律。從域外法官的退出機(jī)制看，評(píng)價(jià)期間的時(shí)限設(shè)置廣泛，從半年至五年不等。①向雪寧：《德國(guó)法官懲戒制度的理論基礎(chǔ)與制度特征》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。通盤考量，我國(guó)中基層法官退出機(jī)制的評(píng)價(jià)期間應(yīng)設(shè)定在半年內(nèi)為宜，即在當(dāng)前法官員額較少、結(jié)案壓力較重的情況下，對(duì)主動(dòng)申請(qǐng)或觸碰“退出紅線”的中基層法官，法官考評(píng)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在半年內(nèi)作出是否“允許退出”或“責(zé)令退出”的決定。將來(lái)退出事由的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加完善時(shí)，退出個(gè)案可采彈性的評(píng)價(jià)期間，即對(duì)無(wú)爭(zhēng)議的退出事由，適用更短的評(píng)價(jià)期間；對(duì)爭(zhēng)議較大的退出事由，則適當(dāng)延長(zhǎng)作出決定的評(píng)價(jià)期間。

（六）退出安排——后續(xù)崗位的選擇與培訓(xùn)

中基層法官退出員額并不意味著機(jī)制的終結(jié)，尤其是業(yè)績(jī)不達(dá)標(biāo)但仍愿再次入額的法官，后續(xù)的崗位安排決定著其職業(yè)生涯的走向。對(duì)因違法審判、違紀(jì)問(wèn)題而永久喪失資格的法官，可在尊重個(gè)人意愿與單位實(shí)際的前提下，安排其轉(zhuǎn)崗為法官助理或司法行政人員，并進(jìn)行相應(yīng)管理，實(shí)現(xiàn)“人崗匹配”。對(duì)因業(yè)績(jī)不達(dá)標(biāo)或身體原因暫時(shí)退出的法官，應(yīng)優(yōu)先轉(zhuǎn)為限權(quán)式法官助理，讓其繼續(xù)在司法一線工作，積蓄審判經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力，為其再次入額創(chuàng)造條件。人事部門應(yīng)幫助退出的中基層法官進(jìn)行相應(yīng)的職業(yè)規(guī)劃，并開展適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，以提升他們的輔助質(zhì)效。對(duì)確實(shí)不愿意繼續(xù)從事審判工作的法官，應(yīng)當(dāng)安排其到司法行政或后勤崗位工作。