行政審批局改革亟待破解的突出問題

江海洋 邱家林 于珺建

黨的十九大報告指出，深化機構和行政體制改革，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府的公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。相對集中行政許可權改革作為進一步深化機構和行政體制改革、創新政府運行體制和機制的重要任務和發展方向，主要目的在于激發市場活力和社會創造力，營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境。當前，江蘇省“放管服”改革進入深水區，以行政審批局改革為代表的相對集中行政許可權改革作為行政管理體制改革的重要探索，在“放管服”改革大潮中發揮引領作用，對進一步深化行政管理體制改革意義重大。

一、江蘇行政審批局改革的探索和成效

審批權力重新配置，行政效能不斷增強。通過改革，將原先由相關職能部門行使的審批權力全部或絕大部分劃轉至行政審批局，并通過人員編制、內設機構和部門職責的“三定”，使行政審批局能夠承擔審批職能，真正成為審批主體。各地結合實際，將企業和群眾反映強烈的關聯度大的市場準入類、投資建設類、重要民生辦證類等三領域的行政許可事項劃轉至行政審批局，實現相關領域“一枚印章管審批”。南通劃轉了15個部門的53項審批事項，無錫劃轉了13個部門的70項審批事項，泰州劃轉了14個部門的91項審批事項。改革使得審批材料和文件無須傳回原部門處理，由原來的部門之間協調變為審批局內部流轉，最大限度地提升審批效率，極大地優化審批流程，有效解決了審批時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多等“一長四多”問題。如建設項目施工許可，原涉及10多個部門、30多項審批、20多個中介，現由審批局建設項目審批科室辦理，效能極大增強。

審批流程實現再造，行政審批效率不斷提高。通過采用創新審批方式、再造審批流程、縮短審批環節、減少審批層級等手段，不斷完善流水線式的審批流程，將原先采取串聯式的審批方式變為并聯式的審批，強化各個橫向審批環節間的聯系，不斷壓縮辦結時限，為參與審批的相對人和審批企業提供良好的辦事環境和優質的審批服務。試點地區開辦企業由原來的至少11個程序32個工作日減少為平均4個程序3個工作日，獲得施工許可由至少22個程序274個工作日縮短為平均8個程序45個工作日。南通辦理外商投資企業辦理設立登記，原來至少20個工作日，現控制在3個工作日內。泰州高港區實行集中審批后，設立網吧審批環節由15個減至6個，壓縮60%;申報材料由27件減少至19件，精簡30%;審批時限由21個工作日壓縮至15個工作日，提速28.6%。

服務方式推陳出新，群眾滿意度持續攀升。各試點地區秉承“以申請人需求為導向”的服務理念，轉變辦事態度，提高工作效率，審批部門與申請人的關系得到極大改善，群眾的滿意度不斷提高。將各類審批事項的進度公布在審批大廳及網站，讓申請人及時了解審批進度，并由之前坐等接受申報到主動開展服務，推行“代辦制”“不見面審批”“模擬審批”“預審批”，確立“橫向協同、上下聯動”的審批機制，建成了“線上線下”無縫服務的政務服務體制。淮安在全國率先建成建設項目網上數字化聯合審圖系統，用電子“白圖”取代傳統“藍圖”，將施工圖審查由“面對面”變為“鍵對鍵”，實現了“不見面審圖”。相關專家對江蘇第一批行政審批局改革試點的第三方數據調查顯示，企業和群眾對4個試點地區行政審批局改革成效滿意率為100%。

權力運行更加規范，審批腐敗得到有效遏制。行政審批局改革，一方面使得審批權與監管權相分離，有利于建立決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，改變以往一個部門既當“運動員”又當“裁判員”的情形，把集中審批帶來的集中腐敗風險降至最低，最大限度地把審批權力行使過程轉化為依法履職、便企利民的服務過程;另一方面，通過把分散的權力集中化行使，再將權力流程化、標準化，有效推動權力公正、規范、透明運行，以程序規范促進實體公正。試點地區使用電子平臺對審批行為進行實時監控、全程留痕，并且全部派駐紀檢監察機構，強化紀檢監察監督，落實審批責任終身追究和責任倒查機制，降低了失職瀆職和權力尋租風險。

二、江蘇行政審批局改革短板依然明顯

頂層設計需進一步完善。一是上下級關系迫切需要理順。審批局改革帶來政府層級間、條塊間關系的調整重塑，處理不當可能出現上下關系失調、業務壁壘等問題，成為制約改革的梗阻。2015年南通市行政審批局成立后，其所轄區縣、開發園區也相繼成立行政審批局。由于在國家和省級層面沒有設立行政審批局，南通市行政審批局缺乏對應的上級部門，導致很多時候只能在職能上接受相關上級主管部門的指導。加之少數上級主管部門對相對集中行政許可權改革認識不統一，甚至對行政審批局機構的法律地位存在疑惑，使得行政審批局經常處于“找不到門”或“不讓進門”的尷尬境地，信息溝通不暢的情況時有發生。二是相關法律法規修改滯后。由于一些法律法規與審批局改革存在不協調、不適應的情況，導致在相對集中行政許可權改革的過程中，一些創新舉措遇到法律“天花板”的制約而難以實施。特別是用于指導地方行政審批的上位法沒有修改，一些專業性較強的審批事項法律責任主體還在原單位，這些事項納入審批局后缺乏上位法支撐，導致審批行為的法律責任主體與實際審批機構不統一，容易產生權責矛盾和部門推諉問題，對企業和群眾辦事產生阻礙，也影響了基層推動改革的主動性和積極性。如一些地區將工商注冊登記權劃轉至行政審批局，而有關方面對加蓋著行政審批局公章的營業執照不認可，在跨地區使用時更為普遍，導致不能“全國通行”。三是以人民為中心的理念尚未得到完全體現。群眾關心的并不是機構改革和審批權力具體運作方式，而是關心審批事項辦理所需材料和環節的多少、時間的長短、便利化程度等，習慣結合自身經歷評判改革效果。設立審批局是對審批職權的物理空間流轉，主要在審批流程和效率上進行改造，改革所達到的審批效率提升，很大部分也是基于審批流程的規范和優化上，更多體現的是行政效能的改善，而不是行政審批質量的提高。

信息系統孤島現象依然存在。一是縱向信息不順暢。由于國家數據共享平臺尚未完全建成，與省市地方數據平臺之間未全面實現數據共享，導致相關部門在辦理行政審批事項時，需要重復錄入相關信息，費事費力，嚴重影響群眾的辦事效率。南通市相對集中行政許可權改革試點中，首批集中的53項行政許可事項就多達59個業務操作系統。既涉及中央部委、省級廳局和地方政府部門不同層級，又涵蓋內外網等不同網絡環境。過多的網絡信息系統不僅沒有帶來辦事的高效率，反而構成了一道道信息屏障和信息壁壘。二是橫向信息不順暢。目前各地區、各部門均建有各自的信息系統，甚至同一部門的不同處室也有相對獨立的信息系統，而這些系統之間往往互不相容，導致“信息孤島”的存在，造成巨大的資源浪費。三是電子文書格式與紙質文書不一致。有的事項仍需在原業務主管部門的專網中運作，導致部分許可證照的紙質版與電子證照庫生成的電子版不完全相符，主要體現在許可部門印章上。如在辦理營業執照時，需要在工商電子政府管理信息系統中進行操作，紙質營業執照上發證機關是“××市行政審批局”，而公示系統上則顯示為“××市工商行政管理局”。

審批權力和事項的劃轉與承接需加強統籌協調。一是有些事項“應進未進”，造成集中審批事項的整體性、完整性不夠。一些單位往往強調客觀原因，以審批事項具有中央事權屬性、業務系統特殊等為由，拒絕將審批事項劃轉行政審批局。如有的試點地區建設工程施工許可事項被集中到審批局，但作為其許可條件的立項批文、工程土地使用證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工圖紙設計審查和抗震審查、建筑工程消防審批等事項并未集中到審批局，申請人仍然至少要跑六個部門辦理相關手續。二是有些專業技術性和現場性要求強的事項集中后，造成執行難、協調難的問題。如醫療機構準入、放射診療許可、經營高危性體育項目許可等，這類許可事項審批局無法獨立完成審批，仍依賴原審批部門的支持。通常做法是，審批局受理相關事項后，交原審批部門現場踏勘和技術性評審，審批局再按原審批部門的意見作出許可決定，這使得審批局設立的高效審批優勢沒法體現。三是有些面廣量大的審批事項承接上存在困難。一方面，人員力量跟不上。有一試點地區集中218項行政許可事項，審批局核定編制25人，實際到編15人，承接的事項和人員力量明顯不匹配，只能將部分許可事項仍交由原審批部門辦理，不僅延長了行政許可事項承接周期，還可能引起權責不統一的問題。另一方面，人員的專業能力和素養與審批局模式下的集中審批存在不匹配的情況。在審批局模式下，由于對審批業務進行了重組，原職能部門的審批工作人員劃轉到審批局后可能要面對不同的審批事項，特別是面對專業性很強的審批時，業務能力會稍顯不足，無法很好地承擔審批局模式下的審批事務。

事項的審批與監管責任需進一步加強銜接。一方面，審批與監管責任難以銜接。有的主管部門覺得，“既然不批了也就不監管了”，“不知道怎么管了”，“也不該管了”，而審批局又無力監管，導致集中事項的事后監管責任無法落實，出現部門之間新的推諉扯皮現象。另一方面，審批與監管責任劃分邊界不清。理論上行政許可權向審批局集中，審批局與原部門明確權力邊界，各司其職，審批工作持續平穩地運行。但是在實踐中，相對集中行政許可權后，事實上是將原來一個部門的審批監管職責一分為二，審批和監管原本在一個部門進行的內循環轉變為兩個部門間的外循環，由此引發申請人在審批環節的行為由誰負責監管的爭議。有試點地區提出，法律規定吊銷行政許可證的行政處罰由發證機關實施，行政許可事項集中后，審批局為發證機關卻沒有行政處罰權，行業主管部門有行政處罰權卻不是發證機關，因而對這類行為的處罰職責難以確認。

三、破解行政審批局改革難題的對策建議

強化頂層設計，進一步明確改革方向。一是進一步明確行政審批局的改革方向。行政審批制度改革的核心在于理順政府與市場、政府與社會之間的關系。就行政審批局而言，其具有推進政府職能轉變、提升服務效能、提升政府運行效率的重要作用。因此，普遍設立行政審批局應是下一步推進改革的方向，但改革仍然需結合地區實際，分步驟、分層次地有序推進。江蘇省《關于深入推進審批服務便民化的實施方案》中明確，全省各市、縣（市、區）和省級以上開發區都應設立行政審批局。考慮到前期改革試點工作過程中，過于強調擴大改革區域，過于偏重從橫向層面推進改革，而忽視了解決改革中存在的問題，使改革難以向縱深推進。建議下一階段應著力研究發現相對集中行政許可權制度的規律，在尊重規律的前提下適時適度推進。推動江蘇省委、省政府已批復全市域開展相對集中行政許可權改革的地區盡快成立行政審批局，再逐步擴大至全省各地區。審批局的設立應結合省以下機構改革的現實要求，可與現有行政審批服務管理機構——政務辦合署辦公。市、縣可在各級政務辦增掛審批局牌子，結合實際劃轉審批服務職能、人員編制等。各級開發區在未設立政務辦的情況下可單獨設置審批局，整合優化審批服務職責。二是完善相關法律法規。相對集中行政許可權改革，對原有的行政審批制度進行了改變，是一種自我完善的手段，其特點是“變”。在改革中必然會出現一些新的做法與相關的規定不一致，如將工商登記發放營業執照集中由審批局行使，與前國家工商總局的規定不一致。出現這類問題，省級層面應及時與國家相關部委溝通，拿出明確的處理意見供試點地區遵照執行。對于涉及修改國家法律法規的，應積極向上反映，請求盡快修改完善相關法律法規，或爭取過渡性解決方法，依法保障審批局辦理的行政許可等事項具有法律效力。推動地方立法，符合有關法律、法規、規章規定，并按照安全規范要求生成的電子文件（含證照），與紙質文件具有同等效力，可作為法定辦事依據和歸檔材料。三是總結推廣改革試點經驗。經過三年多的先行先試，試點地區形成了許多行之有效的改革舉措和成熟經驗，迫切需要上升為統一的政策規范。可結合市縣機構改革和制定“三定”方案，調整優化政府部門權責，修改完善行政權力事項清單，力爭做到審批事項集中、執法事項集中、服務事項集中，用權力清單“鎖定”各部門與審批局職責事項，用“三定”固化各部門“放管服”改革成果。

合理劃轉審批事項，處理好“集”與“散”的關系。把關聯性強的事項進行集中。相對集中的行政許可事項應當是相關聯的，在管理客體和對象上基本屬于同一類，行為目的、活動規律基本相同。如將關聯性不強的事項全部或大量集中起來，由一個行政機關去實施，就會出現要么審批局一家獨大，與當前機構設置不協調等矛盾;要么人員力量不足，難以應付龐大的業務工作等問題，降低行政效率，增加行政管理的難度。把有承接能力且實際需要的事項進行集中。“有能力承接”解決的是集中的可行性問題，“實際需要”解決的是集中的必要性問題。堅持問題導向，將存在多頭交叉許可等社會反應比較強烈的行政許可事項集中行使，抓住重點、集中力量提升試點成效。根據承接能力實事求是地集中行政許可事項，最大限度地釋放改革紅利。環境影響評價、衛生醫療機構許可、放射性診療許可、食品生產許可等專業性很強的行政許可事項，如果盲目地向審批局集中，集中后仍要委托行業主管部門審查，非但沒簡化環節，反而增加了行政機關內部的運轉環節。把全鏈條的事項進行集中。高效便民是推進審批局改革的重要目標和基本原則之一，集中的審批事項應以不增加申請人的負擔為前提。如將企業和群眾辦理的一項審批事項集中到審批局，應當將其涉及的各相關部門的審批子項全鏈條地打包集中，否則會在行政許可事項集中后，形成新的多頭審批，或者增加辦理環節，甚至讓申請人多跑一趟，與改革的目的背道而馳。優化政務服務“一站式”功能。對于沒有劃轉到審批局的審批服務事項，一方面應當完善省、市、縣、鄉集中提供政務服務模式，將垂直管理部門在本行政區域辦理的政務服務事項納入綜合性政務大廳集中辦理，實現企業和群眾必須到窗口辦理的事項“只進一扇門”。另一方面，將部門分設的辦事窗口整合為綜合窗口，完善“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”工作模式，實行一窗受理、集成服務，實現“一窗通辦”。基層政務服務機構應當設置全科窗口，進行合理授權，強化上下層級、線上線下工作協同，提高服務人員綜合業務素質和服務能力，由“單一窗口”向“全科窗口”轉變，由“一專多能”向“全科全能”轉變，實現“一口清”導辦、“一窗式”受理、“一條龍”服務。

明晰職權劃轉和責任認定，強化審批與監管的有序銜接。一方面，要明晰權責劃分。應按照“誰審批誰負責，誰主管誰監管”的原則，理順審批局和相關職能部門之間的關系，明確審批局按照法律規定對申請事項的受理過程、審查內容、評審評估等進行嚴格把關，同時對審批結果負責，而相關職能部門則履行審批后的事中事后監管職責。另一方面，要加強審管銜接聯動。審批局僅僅是橫向集中了各部門的行政許可權，而行政檢查、行政強制、行政處罰等監管權仍保留在原行業主管部門。但是，有些行政許可權是無法完全與監管權相分割的，如對采用欺騙手段騙取許可行為的查處、法律法規規定由行政許可機關行使的吊銷許可證的行政處罰權等，原行業主管部門進行監管有著法律依據和實際操作上的障礙，而審批局又沒有監管權。建議在推進相對集中行政許可權改革的同時建立綜合執法機制，在梳理出此類行政執法權力清單的基礎上，通過相對集中行政處罰權將上述行政處罰權及與之相關的行政檢查權、行政強制措施權集中由綜合執法部門或者其他相關執法部門行使。推進審批局與各監管部門共享信息，審批過程和結果的信息同步告知監管部門，監管部門第一時間反饋監管執法信息，做到“管申同步、一批就管、無縫銜接”。

促進“條”“塊”關系整合，提高改革的系統性、協同性。一方面，要建立審批局與上級業務部門的指導關系，打通“條塊壁壘”。在試點過程中，有的地方已初步建立了審批部門與同級行業主管部門之間的銜接機制，形成審批與監管工作的合力，實現審批與監管無縫對接。但是各行業管理的業務指導主要通過“條線”在上下級之間進行，國家、省級層面沒有設立審批局，導致市、縣審批局游離于各個行業“條線”之外，無法接受來自上級的業務指導和政策信息。因此，與同級部門間的銜接相比，審批局與上級行業主管部門的銜接更加困難和不便，到目前為止尚未能形成正常的工作機制。中央在《關于地方機構改革有關問題的指導意見》指出，允許地方根據本地經濟社會發展實際，因地制宜設置機構和配置職能，允許“多對一”和“一對多”，上級部門不得以對口為由設置業務壁壘、行文障礙。建議在下一步推進相對集中行政許可權改革過程中，推動地方各級政務辦與審批局合署辦公，不僅符合精簡機構的要求，而且省級政務辦可以作為地方審批局的上級主管部門進行業務指導，統籌協調。另一方面，要推進政務服務一張網建設，打通“信息孤島”。加快政務信息系統整合、共享應用，建議以“不見面”審批改革為抓手，打造行政審批服務全省“一張網”。加快各級大數據發展工作領導機構建設，加強各部門政務信息資源管理，統籌推進政務信息整合共享工作。加快政務信息系統的互聯互通，清理“僵尸”信息系統，推動分散隔離的政務信息系統盡快整合形成“大系統”，推動省市各部門審批服務系統向各級政務服務機構開放端口、權限，加快各級數據平臺對接，統一數據平臺技術標準，統一身份認證，實現全省域“一平臺、一張網、一個庫”。加快構建全省一體化的數據共享交換體系，打通數據查詢互認通道，以共享為原則，不共享為例外，滿足對自然人和企業身份核驗、納稅證明、不動產登記等數據共享需求;加快相關政務信息數據的歸集，逐步擴大到全口徑全量歸集數據，建立政務信息資源目錄體系，增強跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據調度能力;推進政務信息資源開放共享，構建公共數據開放目錄，依法依規實現公共數據向社會開放。建立健全省大數據共享交換平臺的安全防護體系，保障數據安全。

（江海洋：江蘇省人民政府辦公廳;邱家林、于珺建：江蘇省人民政府研究室）

責任編輯：戴群英