政府治理的變革、轉型與未來展望

周黎安

●中國傳統的政府治理處于前所未有的深刻轉型之中

●進一步改革地方官員競爭的錦標賽制度，完善指標考核體系

●在“自上而下的考核”之外引入“自下而上”的考核，在公共服務方面引入跨政府部門和地區間的競爭機制

●尋求中央集權與地方分權的平衡，引入多重的制衡和監督地方政府的方式

隨著傳統的單位制逐漸瓦解和消失，屬地化聯系逐漸解除和削弱，人員和資本的跨地區流動性日益增強。

建立一個全國性、一體化的市場經濟需要打破各類形式的地方保護主義與地區歧視，建立一整套超越屬地局限的基礎設施和制度環境。比如貫通全國發達的交通通信基礎設施，覆蓋全國且跨地區可攜帶的醫療和社會保障服務、最低收入保障及失業救濟金制度，涵蓋環境保護、質檢、衛生、安全生產等諸多領域的全國統一的市場監管標準和行政執法體系，能夠抑制“地方保護主義”的司法制度體系等。

建立這些龐大的基礎設施與保障監管體系，一是需要提高國家財政汲取能力；二是需要大規模改革傳統的以屬地關聯為基礎的傳統政府治理體制。

20世紀90年代中期之后，縱向行政發包制和橫向競爭錦標賽的傳統模式都面臨著系統性的轉型。其中的首要轉型就是垂直化管理的浪潮。從銀行開始，到海關、稅務、工商、土地、紀檢、司法，各部門都在由原來以“塊塊為主”的屬地管理，慢慢轉向中央或省內垂直管理。

20世紀90年代中期以來，隨著市場經濟的迅速發展，傳統的屬地化行政發包體制正面臨著嚴峻的挑戰。當中國沿著市場化的方向改革傳統計劃經濟，沿著經濟開放的方向擁抱自由貿易和全球化，中國傳統的政府治理就處于前所未有的深刻轉型之中。

這些年流行起來的各式各樣的項目制，也是垂直化管理的體現：上級部門以項目形式提供專項轉移支付，這些都在加強中央部委或上級部門的力量，削弱地方政府的自由裁量權。

1990年以來，國家財政預算體制經歷了非常大的變革，比如實行國庫集中支付，收支兩條線，也就是說，政府部門從原來的收支掛鉤，改成收支脫鉤，目的是減少其中的腐敗或者其他的問題；此外，財政預算體制改革還包括實行全口徑預算、取消預算外收入和小金庫等，這些都是對原來財政包干制的改革。

周黎安北京大學光華管理學院副院長，應用經濟學系主任、教授、博士生導師，北京大學“十佳教師”，教育部“長江學者”特聘教授，多年來致力于政治經濟學、產業組織、經濟轉型與發展等領域的研究。在國內外一流經濟學和管理學期刊發表論文60余篇，在官員晉升激勵與行為、政府治理等方面進行了開創性研究，在國內外學術界產生了廣泛影響。著有《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》。

現在新一輪的財稅體制改革又提出要重新劃分中央和地方的事權和支出責任，適當增加中央政府的事權。省直管縣和鄉財縣管的改革，這些也都是財政和預算體制改革當中非常重要的環節。

另外，政府轉型還體現在錦標賽競爭方面，中央強調淡化GDP的考核，過去以經濟增長為中心的政治錦標賽經歷一系列的調整，不再簡單以GDP論英雄，而需要加大對環境治理、改善民生和技術創新、產業升級的考核力度。

與此同時，對政府權力運用的各種制度約束在增強，強調依法行政、依法治國，讓權力在陽光下運行，強調程序和過程的重要性。即使結果證明是好的，只要政府決策和行為觸犯了法律或法規，也要對政府當事人進行問責。

中國下一步政府治理的現代化主要面臨三個挑戰：

第一，如何重新界定政府與市場、社會的邊界，在發揮市場決定作用的同時也發揮“有為政府”的作用。目前中國政府仍然是一個強政府，大包大攬，經常扮演“一只閑不住的手”；市場與社會的任何一方面的發展高度依賴于政府，也受到政府的嚴厲管制。

如何進一步簡政放權，大力推進行政審批制度的改革，降低非國有企業進入市場的門檻，讓市場發揮資源配置的決定性作用，這是改革的“深水區”。來自行政部門的阻力很大，但又是必須跨越的一道門檻。

圖／視覺中國

與此同時，中國在相當長的一段時間內，經濟發展仍然是中國面臨的中心問題和第一要務。地方競爭，尤其是地方政府的競爭在未來還將是一個重要的激勵機制。如何在新時代的背景下完善政治錦標賽體制、發揮其獨特作用是一個值得探索的問題。

第二，如何創新界定中央與地方的權力和責任邊界，維持中央集權與地方分權的平衡。迄今為止，中國改革最重要的成功經驗就是地方分權與地方競爭推動了地區創新與發展，進而推動了經濟改革與高速增長，這個成功模式在現在仍然有借鑒意義。應對傳統屬地發包出現的地方治理問題，一律采取垂直化改革的思路并非萬全之策。

這些權力的上收一方面削弱了地方政府的職權，限制了地方政府因地制宜和創新發展的空間，另一方面也有可能增加政府部門的官僚主義和低效率，由此垂直化改革是有很大代價的。歷史上央地關系反復出現的“放權—收權”循環，說明僅僅依靠央地政府權力的收放不能解決問題。

事實上，導致這一問題的根源是自上而下的決策與監督機制，使得中央政府面臨嚴重的信息不對稱。如果引入有效的自下而上的監督和評價機制，加上法治的力量，這些市場與社會的監管權力不上收也可以避免地方政府的道德風險。

第三，面對各式各樣的政府治理的挑戰，如何實現官員激勵和約束的平衡。傳統上中國政府治理是一個鼓勵“放手做事”的體制，在錦標賽競爭和市場競爭的雙重壓力之下，地方官員大膽冒險與創新。只要結果被證明是成功的，即使創新實踐有可能違背了當時的規定和法律，地方官員的創新也可能得到首肯和獎勵。

隨著政府治理規范化和制度化，地方政府的決策和行動空間顯然在不斷縮小。我們更強調“束手做事”，要依法依規，在有限的空間、甚至是不斷被壓縮的空間里，地方官員要完成領域廣泛的發包任務。而隨著淡化GDP考核，做錯事可能被事后追責，錦標賽競爭的激勵可能又在減弱。

簡言之，傳統政府治理更傾向于強激勵、弱約束、結果導向。而現代化治理更強調弱激勵、強約束、結果與程序并重。如果政府是一個有限政府、小政府，弱激勵、強約束帶來的問題還不嚴重，因為此時最主要的是依法合規，不造成權力濫用。但是，中國在相當長的時間里強政府仍將存在。更重要的是，在地區經濟發展過程中，地方政府尚有許多有為空間，弱激勵和強約束防止了權力濫用，但也有可能帶來政府不作為、庸政懶政的問題。

綜合上述政府治理的挑戰，下一步的改革應該圍繞以下幾個方面展開：

第一，進一步改革地方官員競爭的錦標賽制度，完善指標考核體系，讓創新、綠色、環保進入官員晉升的指標體系，在經濟發展之外發揮重要的指揮棒的作用，繼續讓錦標賽競爭、地方競爭成為制約、激勵地方主要官員的重要機制。

根據各地的經濟發展和自然條件，不同地區可以嘗試有區別的績效考核體系。與此同時，加強對地方官員決策和行為的長期影響的考核，如地方政府債務狀況和生態環境長期影響的考核，注重地方經濟發展的連續性和可持續性。

第二，在“自上而下”的考核之外引入“自下而上”的考核，在公共服務方面引入跨政府部門和地區間的競爭機制。利用體制內已有的監督和評價機制，如人大和政協對官員績效的評價，這個評價應對官員的晉升和任免發揮一定作用。另外也可利用現代移動互聯技術，讓百姓和企業及時評價政府部門的服務態度和效率。

圖／視覺中國

如同滴滴出行的司機必須接受乘客的點評，司機的口碑和顧客評價決定其搶單的能力。政府公務員以及相關職能部門也必須接受“客戶”“受眾”的點評，最終的評價結果應該公示，在跨部門間進行排名評比。

評價結果的公示和排名可以變成“倒逼”公務員和相關政府部門改善服務態度、提高服務效率的強大力量。百姓的評價應該側重在與民生息息相關的公共議題上，如教育、醫療、民政服務等；而企業的評價可以側重在營商環境、行政服務效率及公務員廉潔自律等方面，可以考慮建立跨地區的營商環境排行榜。

第三，尋求中央集權與地方分權的平衡。引入多重的制衡和監督地方政府的方式之后，中央政府下放權力面臨的信息和監督約束被大大放松，中央放權的兩難困境在很大程度上可以避免。

更多的權力可以下放給地方政府（如征稅權和借債權），同時對地方政府干預全國性公共產品供給的行為加以制約和限制（比如維護全國統一市場，消除地方保護主義和勞動力的地域歧視），中國傳統的治理模式才有可能發生根本的改變。中央和地方的事權要進行重新調整，中央政府要加大支出責任，加大轉移支付的力度，逐漸完善地方政府的事權與財力的匹配。

中國政府治理具有人類歷史上最悠久的歷史和傳統，要告別傳統的政府治理，走向符合現代化特征的政府治理，將是一個非常漫長和艱巨的過程。過去傳統制度的惰性、慣性經常會導致傳統制度回歸的現象發生，因此政府治理現代化必須采取漸進方式，依靠持續努力才可能完成。