環境公益訴訟原告主體資格問題研究

摘?要：十九大報告中我國社會主要矛盾的表述變化，突出表現了現階段我國人民對美好生活環境的追求與期望。在經濟、政治、文化因素的影響下，環境公益訴訟理念和相關制度成為我國環境治理與發展中熱門的話題，引發了法律學者的激烈討論與思考，是我國環境法重要的發展理念與制度。但是不可否認的是我國環境公益訴訟制度的實踐處于幼生時期，存在著諸多空白，例如原告主體資格范圍小、資格少、參與度低等問題。2015年《檢察機關提起公益訴訟試點方案》正式公布，表明了在生態環境和資源保護領域，檢察院將獲得起訴資格，對破壞環境案件提起行政公益訴訟。環境公益訴訟原告主體資格選項中增加了檢察院，訴訟主體又多了一步選擇。本文主要通對案例和美國環境公益訴訟體制的評析，進一步探討我國環境公益訴訟原告主體資格的擴大化的可行性路徑。

關鍵詞：環境公益訴訟;主體資格;路徑

中圖分類號：D925.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）05-0017-03

作者簡介：趙海艇（1992-），男，漢族，河北保定人，河北大學政法學院，碩士研究生在讀，經濟法專業。

一、我國環境公益訴訟原告主體資格之法律規定

司法實踐中，進入司法程序的必要路徑之一便是原告主體資格。同時，訴的終極目標就是把法律事實抽象概括出法律評價的程序。法律的最終目的是社會福利。①訴訟作為解決、裁判社會沖突的權威性辦法，實質是按照一定的程序，在當事人之間對法律正義的分配過程②，當公眾的環境權益受到侵害時，卻沒有適格的原告能提起訴訟，司法的作用和價值將無從體現。2012年以來，《中華人民共和國訴訟法》、《環境保護法》等新修訂法律對環境公益訴訟制度構建進行了新規定，特別是《環境保護法》新修訂后對環境公益訴訟制度明文進行了闡述，有力緩解了環境公益訴訟起訴難、立案難問題，成為環境公益訴訟發展新節點。但是，就目前法律規定來看，能提起環境公益訴訟的主體很少，主要有法律規定的機關和有關組織兩類。

（一）社會組織

新環保法頒布并實施以后，環境公益訴訟原告有了確切的規定：對破壞生態環境，污染環境等違法行為，在社區的市級人民政府民政部門登記且必須滿足沒有違法記錄、在環境保護公益方面連續從事五年以上的社會組織具有向人民法院提起訴訟的主體資格，③在接收到符合條件的社會組織提起的環境公益訴訟后，人民法院應當立案并進行實體審理。最高人民法院于2015年制定并公布了司法解釋④，該解釋中第二條對社會組織種類進行了闡釋，包括民辦非企業單位、基金會、社會團體等，當然以上這些組織必須符合在相關部門登記以及無違法記錄等條件。此外，法律還對社會組織的章程進行了補充限定，作為擁有環境公益訴訟起訴資格的社會組織，其宗旨不能以營利為目的或者摻雜私人利益，必須是帶有環境保護等公益性質的特性，把維護社會公共利益作為組織存在的章程或者發展理念。根據社會統計，在全國范圍內符合法律以及其他法規規定的具有起訴資格的社會組織才有七百余家，遠低于社會需求。⑤在登記在冊的七百余家具有環境公益起訴資格的社會組織中，僅僅有9家向法院提起過訴訟，且在案件的訴訟過程中，大多都會被質疑是否具有訴訟主體資格，也是案件的主要辯論焦點。此數據觸目驚心，深究其主要原因還是社會組織沒有資金與技術作為后續力量，孤軍奮戰，這對環境公益訴訟在我國的發展帶來了很大的困擾，也給諸多環境污染行為帶來很大的可乘之機。

北京自然之友聯合福建綠家園訴謝知錦等毀林開發案件在南平中院審理，此案件的爭議焦點在于自然之友是否具有相應的環境公益訴訟主體資格，而最終法院確認自然之友環境研究所符合法律規定，是適格的環境公益訴訟主體。此案件過后，自然之友截止到2017年2月份，已經在大氣污染、土壤污染、水污染等各個領域提起環境公益訴訟，其中大部分案件已經被法院受理。2017年處，最高法公布了十大典型環境公益訴訟案件，其中騰格里沙漠案件明確了社會組織是否能成為環境公益訴訟的訴訟主體，最高法最終確定綠色發展基金會具有環境公益訴訟主體資格，此案件確立和細化了新環保法和司法解釋的裁判規則，提高了可操作性。⑥

（二）法律規定的機關

1.檢察機關。檢察機關能否具有環境公益訴訟原告主體資格，在2015年之前一直處于理論爭議中，支持的觀點認為檢察機關的權利屬性是適合介入司法程序，以公力救濟解決糾紛的權利⑦，同時也有利于保護環境正義，維護環境法律秩序⑧;反對的觀點認為檢察機關既是公訴者的角色，又是監督者的角色⑨，引起原被告雙方身份不對等，直影響被告訴權、檢察機關角色混亂等問題，直到檢察院開展公益訴訟改革試點決定獲得通過，試點工作啟動后，檢察機關正式進入環境公益領域。檢察機關作為國家公權力機關，提起環境公益訴訟的方式有三種：直接起訴、支持起訴、督促起訴，第一種直接起訴的方式受到很大限制，只能在相關主體不能或者不愿意起訴時，損害了社會公共利益，并且得不到法律的維護與救濟，檢察機關才能介入該訴訟或者案件過程，接過提起訴訟的接力棒，提起公益訴訟。但是，雖然試點工作已經開始運行，但其中也存在著很多問題，比如危害行為的發現與收集證據等準備階段，直接會導致檢察機關工作繁重、周轉不靈等矛盾，但是以我國目前嚴峻的環境污染形式來說，賦予檢察機關環境公益訴訟的主體資格可以說是及時雨，使環境突出問題得到緩解，在環境問題越來越突出今天，環境侵權案件大量產生，而符合法律規定的社會組織相比之下很少，大量的環境破壞、污染環境的違法行為得不到有效的處理，而檢察機關作為國家公權力機關，幾乎在縣區都有機構設置，這種優勢為其作為環境公益訴訟的適格原告提供了便利條件。總之，以法律形式賦予檢察機關環境公益訴權⑩，作用很大。

2.行政機關。此行政機關專門指的是具有環境管理、保護等職能的行政機關，這種種類的行政機關在環境保護方面積累了相關的經驗以及具備相關技術條件，如果能具有環境原告主體資格，對環境案件的推動力、保護力起到的幫助作用十分可觀。在法律規定方面，《中國海洋法》中規定了此類行政機關僅限于海洋管理方面的部門這類主體。最高法院意見中，對于環境污染損害賠償案件，如果國家環境保護行政部門代表國家提起訴訟，人民法院要依法受理。此外還有許多地方法律法規、政策、文件等，也對環境行政機關時候能夠提起環境公益訴訟進行了類似規定，如貴陽促進生態文明建設等條例。在法律實踐方面，行政機關作為原告起訴的案件有很多，具有突出代表性的三農農牧、羊甫聯合牧業案件○11，在本案件中，行政機關具有環境公益訴訟主體資格直接被法院予以認定，突破了理論的限制，最具有代表性。

在環境公益訴訟中，原告主體能否涵蓋行政機關，贊同的觀點認為，行政部門成為環境民事公益訴訟的主體是必要的○12，環境民事公益訴訟的專業性決定了環保行政機關最適合擔任環境公益訴訟的原告○13，行政機關有能力也有技術彌補社會組織的不足;反對的觀點認為，行政機關是政府的一部分，具有行政權，如果將環境公益訴權賦予環保行政機關，會使其兼有行政和司法的屬性，導致權力配置不平衡、原被告地位不平等等一系列問題，當然，環境行政機關與檢察司法機關是否能同時具有環境訴訟主體資格，會不會造成主體資格混亂、起訴標準差異等問題，也是需要做細致的規定。

二、美國公益訴訟主體資格

美國對提起公益訴訟的相關法律規定與我國存在明顯差異。在美國，提起公益訴訟的方式主要有以下三種，分別是classactions，attorneygeneralclaims和citizensuits，在這三種訴訟方式中，citizensuits，指公民訴訟，只要公民符合相關起訴條件，就可以對排污者起訴，并要求其立即停止排污行為，賠償損失，公開道歉等，此種方式主體擴展到包括公民在內的“任何人”，以應對美國相關政府不管不問，確保政府以積極的態度管制環境污染。公民訴訟理論首先由密歇根法學院的JosephSaxs教授倡導宣傳，其次規定在1970年的頒布的清潔水法《CleanAirAct》中，隨后美國在環境保護方面頒布了二十多部重要的法令法規，其中確定公民訴訟的條款就達到了22部之多，這些法律中多數都規定了原告主體包括公司、職員、政府機關、官員等，涵蓋的范圍可謂是極為廣闊，很大程度上體現出了美國公民對環境破壞政府不作為時的個人救濟。70年代之前，在公益訴訟方面，法律權利說一直站主流地位，該學說規定只有原告的權利受到侵害或者將要受到侵害時才能提起訴訟，直到美國1972年出臺的《清潔水法》，對公民訴訟中公民進行了限制，指出公民指的是其利益受到環境破壞的影響或可能受到環境破壞的影響的人，也就是只有受到環境破壞影響的人才具有起訴的資格，深究其原因，主要是因為美國司法界的一著名案例塞拉俱樂部訴莫頓案○14，此案件美國最高聯邦法院認為原告并沒有因為被告的行為而受到利益的損害，此處利益的損害包括多種方面，比如精神、舒適度、美觀等，是確實存在的損害，而不是想象當中的損害，原告僅僅為了公共利益而起訴，并不能證明自己受到了利益損害而敗訴。

classactions，與我國民事訴訟法中的代表人訴訟制度有些相似，由一個或多個成員代表全體成員進行訴訟。集體訴訟在美國各州以及世界各國都有相似規定，在此不再論述。

Attorneygeneralclaims，在我國翻譯為總檢察長訴訟，是美國特色的一種訴訟制度。美國各州都設有總檢察長這一職位，主要為政府提供法律意見，代表政府出席法庭等，同時也可以提起公益訴訟。在此不得不提的是，公民訴訟的另一個稱謂私人總檢察長，從名字上可以看出，兩者是相反的，其也可以反映出公民訴訟另一功能，預防政府不作為。

美國作為環境法最為嚴格與完善的國家之一，其公益訴訟原告主體資格總體來處于擴大的趨勢，原告與損害結果之間的利害關系也在逐漸放寬。我國與其相比，對主體資格的限制可謂是十分嚴謹，這也是我國環境公益發展的掣肘之一。

三、環境公益訴訟原告主體資格擴大化路徑分析

在美國公益訴訟制度中。原告主體資格十分寬松，公民個人、環保組織和國家機關在環境公益訴訟中享有主體資格已經成為環境公益訴訟制度發展的主流方向，我國環境公益訴訟原告主體資格制度雖然近幾年在理論和實踐方面取得了一些發展，但與美國相比，無論是在理論還是在制度實踐方面，仍然有很大的距離，存在著諸多缺陷，同時這些缺陷也成為了公益訴訟的發展的掣肘，拖累了環境保護的進度。我國在環境公益訴訟原告主體資格方面存在以下缺陷：（1）、在提起環境公益訴訟程序方面，對社會組織的限制過于苛刻，嚴重束縛了社會組織在環境公益方面的腳步;（2）、對法律規定的機關規定模棱兩可，概念模糊不清，實施效果不理想;（3）、公民個人不能提起環境公益訴訟，不具備資格。解決以上問題，需要從以下幾個角度進行分析：

（一）對環保組織提起公益訴訟的法律限制應逐漸放寬。目前我國雖然有700多家環保組織符合目前規定的起訴資格，但是活躍在環境公益訴訟舞臺的也只有幾家，而且我國每年發生的環境污染、破壞等違法行為種類眾多，相比之下符合法律起訴條件的環保組織數量則遠遠不足。同時，資金不足、技術落后等困難也成為環保組織發展制肘○15。在環保機構提起的環境公益訴訟案列中，因為原告主體資格的不符合法律規定的硬性條件，而被駁回起訴的案例有很多。比如騰格里沙漠污染案雖然勝訴，但在原告主體資格問題的認定上可謂是困難重重，經過一審二審再審，才最終確定綠發會的原告主體資格。放寬社會機構提起環境公益訴訟的法律限制條件，鼓勵社會組織參與公益訴訟，比如可以適當降低環保組織必須從事環保工作5年的條件，改成3年或者3年以下;同時也可以放寬環保組織的注冊標準等，降低環保組織成立的難度，給予環保組織予以鼓勵。當然，在標準放寬的同時，對有可能出現的濫訴現象，可以設定起訴前置程序，比如通報同級環保行政機關在一定期限內履行職責處理等。

（二）完善檢察機關提起公益訴訟制度以及相關程序。檢察機關的職責內涵包括監督行政機關○16，作為監督者，當然可以扮演公益訴訟人的角色，以公益訴訟原告的視角直接參與到環境保護工作中來。雖然很多人支持賦予檢察機關環境公益訴訟的原告主體資格，使國家公權力以公益的方式平等的參與到訴訟中，○17但是，檢察機關提起環境公益訴訟的立法規定方面欠缺很多，法律依據、主體地位、舉證責任、訴訟程序、受案范圍等應盡快完善。

（三）在環境公益訴訟中，賦予公民個人環境公益原告主體資格，激發個人參與公益訴訟的熱情。關于是否賦予公民個人提起環境公益訴訟主體資格，不支持引用經濟學中的搭便車理論○18來反對這項觀點，其大意為大多數公民不會耗費自己的資源投入公益訴訟。環境作為公共產品的一部分，每位公民都有維護的義務，同時公民個人作為公共利益的享受者和捍衛者，應當享有民事公益訴權，公民應當享有環境公益訴訟主體資格。理由如下：一，從公民提起公益訴訟已經成為潮流，逐漸在各國予以確定，產生的實踐法律效果也證實了其可行性;二，公民作為社會中最為廣大的一部分，對環境變化最為敏感，同時在環境破壞侵權案件里也是受損害最深的受害者，賦予公民原告主體資格，是公平正義的需要，也是公民參與國家管理的一種方式;同時，公民親自參與環境公益訴訟，之后形成的訴訟激發力與抵抗力在強度上遠遠超過了公益性社會組織和檢察機關，其具有較強的原生性○19。個人為環境公益起訴，需要其具有奉獻自身資源的精神、使命感、責任感，在建設生態文明社會的進程中，民眾的參與與支持是不可忽視的一種力量，公民提起環境公益訴訟作為公眾參與的一部分，必然對我國環境公益的良性發展帶來新的促進力量。

[?注?釋?]

①[美]本杰明·卡多佐.司法過程的性質[M].蘇力譯商務印書館，1998.39.

②謝偉.環境公益訴權研究[M].中國政法大學出版社，2016.1.

③《環境保護法》第五十八條.

④《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》.

⑤邢世偉.最高法：700余家社會組織可提環境公益訴訟[N].新京報，2015-01-07.

⑥《中國審判》，2017（10）.

⑦劉年夫，李摯萍.正義與平衡-環境公益訴訟的深度探索[M].廣州：中山大學出版社，2011.

⑧陳陽.檢察機關環境公益訴訟原告資格及其限制[M].濟南：山東人民出版社，2009.

⑨敖雙紅.公益訴訟概念辨析[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2007（2）.

⑩謝偉.環境公益訴權研究[M].中國政法大學出版社，2016.1.

○11中國環境修復網.昆明三農農牧有限公司等環境污染侵權案，2013-1-6.[EB/OL]http： // www. hjxf. net/ 2013/0106/ 10588. html，2017年12月31日最后訪問.

○12李摯萍.中國環境公益訴訟原告主體的優劣分析和順序選擇[J].河北法學，2010（1）.

○13吳勇.環境民事公訴適格原告的實踐考察與立法選擇[J].法治研究，2013（3）.

○14嚴厚福.塞拉俱樂部訴內政部長莫頓案的判決[J].世界環境，2006（6）：28-33.

○15蔡守秋.論環境公益訴訟的幾個問題[J].昆明理工大學學報（社會科學版），2009（9）.

○16徐敬文，毛燕.論檢察機關提起公益訴訟[J].中南大學學報（社會科學版），2008（6）：782.

○17齊樹潔.環境公益訴訟原告資格的擴張[J].法學論壇，2007（3）：51.

○18搭便車理論：該理論最早由美國經濟學家曼柯奧爾遜于1965年發表的《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》一書中提出.

○19寧利昂.提起公益訴訟的主體——本土可行性分析[J].政治與法律，2012（4）：101.