“村改居”社區治理的路徑選擇

姜兆剛 張丹

[摘? 要]在城鄉二元差異性發展背景下，隨著鄉村振興戰略的深入推進，“村改居”農村建設日益規范化、標準化。但是“村改居”社區一般是由多個村莊整合而成，因此在從“村”到“社區”的轉換過程中，社區治理面臨著多方面的壓力和難題。本文通過研究山東省臨沂市L街道及該街道管轄下的8個“村改居”社區建成至今的發展及治理等狀況，從中發現其社區治理過程中存在許多問題，諸如基礎設施建設不足、社區公共空間治理混亂、社區自治性差等，并結合現實情況分析問題產生的三個原因，最后從居民、社區、政府和社會四個方面提出相關的治理對策建議，以期破解當前“村改居”社區存在的社區治理難題，提升社區的治理效率與水平。

[關鍵詞]村改居;社區治理;資源整合

[中圖分類號]C26? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）04-0070-06

隨著社會經濟的發展與城鄉二元結構失衡加劇，政府在農村社會治理上不斷探索新模式。“村改居”是國家層面提出的針對農村的專項工程，目的主要是推進農村向社區轉化，實現農村向城市的有效過渡，同時解決這一過程中出現的多重問題。根據不同的地域特征發展出不同類型的“村改居”社區，本文選取山東省臨沂市L街道下轄社區中的8個農村社區為研究對象，從社區的發展過程中探究在實施“村改居”中面臨的社區治理難題。

一、“村改居”社區概況

臨沂市L街道位于臨沂市市區正北部，是臨沂城市整體規劃發展的重要組成部分，該街道下轄2個城市社區、8個農村社區和20個行政村。就該街道管轄社區的類型而言，該街道下轄的10個社區均屬于城市擴張型村改居社區。所謂城市擴張型村改居社區，是指因現有城市空間不斷向外擴張，將原來的農村地區納入城市范圍，村莊的耕地和宅基地被征用而形成的社區[1]。L街道正是由于臨沂城區整體規劃變遷而發展起來的，以原有的鎮行政區域改為街道，將農村納入到新城區規劃的范圍內，與此同時開展農村向城市的過渡與轉型。

L街道的2個城市社區成立時間最早，分別于2008年和2009年由5個行政村合并而成，發展相對成熟;8個農村社區自2013年逐步開展“撤村設居”工作。本文主要選取8個農村社區為研究對象，對“村改居”社區治理進行分析。L街道下轄的8個農村社區是一種過渡性的城市擴張型村改居社區，具有一定的特殊性，這種特殊性主要表現在它不是經濟社會充分發展的產物，而是完全借助政府發展起來的村改居社區，在這一背景下，社區居民逐漸從純粹的農民過渡到不再進行農業生產的農村戶籍，其生產方式和經濟來源發生了重大變化，但其戶籍屬性的改變進度較為緩慢。

目前，L街道的8個農村社區還處在過渡與發展階段，雖然原生村民在社區中的生活已經步入正軌，但是仍然存在著諸多方面的矛盾與沖突;同時，由于社區設立的基礎是行政村，因此在社區的治理過程中產生了一系列前所未有的問題。

二、“村改居”社區治理存在的問題

社區治理是一種集體選擇過程，是政府、社區、企業、非營利組織、居民等之間的合作互動過程[2]。L街道辦事處在社區治理方面做了一定的工作，但是其治理水平和能力還處于發展階段，自8個農村社區2013年成立至今，雖然經過了六年的發展，但是在社區治理上仍然存在諸多問題。

（一）基礎設施建設不足

雖然8個農村社區的基礎設施建設一直在不斷完善，但是部分社區建設力度和范圍仍然存在不足，具體表現在以下三方面：

1.社區內的基本生活設施不齊全。由于T社區和J社區建設的相對較晚，相關基礎設施建設相對滯后，T社區僅有生活飲用水水房兩處，整個社區的飲水壓力較大，飲水房不能滿足社區居民的用水需求;J社區內有超市兩處，但皆為社區居民基于車庫改造而成，超市空間和供應能力有限。

2.社區內的文娛設施有待發展。X社區目前僅有健身廣場一處和一支由村民自發形成的秧歌隊，健身廣場的設施陳舊未能及時修繕，居民的日常文化生活較為單調。

3.就社區的安全建設而言，社區進出人口和車輛管理不嚴格，在一定程度上威脅社區的治安。社區各方面的基礎設施建設不到位，無法保證社區居民的日常需求，不利于社區的轉型尤其是生活方式轉型和文化轉型。此外，滯后的基礎設施阻礙社區的經濟發展，因為農村基礎設施建設是農村社區經濟發展的前提條件[2]。

（二）社區公共空間治理混亂

公共空間的有效利用率是衡量社區治理水平的標準之一，社區內的公共空間治理混亂主要體現在以下幾方面：

1.私人占用公共車位問題嚴重。隨著農村經濟的發展，汽車的普及率不斷增長，“村改居”的實施導致村民無法像以前一樣將私家車停放在自家院內，而每棟住宅樓的車庫數量有限，這就導致停車位供不應求的現象，公共停車位則有效緩解了住戶的停車壓力。社區的公共車位滿足了居民的停車需求，但是缺乏對公共車位的有效管理，導致私人占用公共車位的問題比較嚴重。

就L街道的社區而言，G社區、Z社區以及X社區私人占用公共停車位的用途主要有晾曬農作物、晾曬衣服、放置雜物等。長期占用公共車位導致社區空間狹小且影響美觀，私自扯繩晾曬衣物和放置雜物的居民比較普遍，既影響社區環境，而私自占用公共空間也會導致居民之間的矛盾沖突，居民的從眾心理和攀比心理加重了這一問題出現的頻率，同時使居民之間的鄰里關系變得緊張。

2.社區內違搭違建現象缺乏有效治理。G社區、Q社區、Z社區及D社區內的違搭違建現象自2013年至今一直存在，且屢禁不止。居民在住宅樓下違搭違建的形式多樣，諸如車棚、灶臺、動物居所等，社區采取了一些行動，例如廣播違搭違建現象、定期拆除清理等，但每次行動后的效果不明顯，且問題呈周期性反復。社區對于該現象沒有系統的治理措施，也沒有形成有效的制約規范，單純采取強制性措施并不能根除違搭違建現象的發生，無法從居民不良行為的根源進行治理。

3.公共衛生維護性差。盡管所有社區的居民樓下均放置垃圾桶，且有環衛車定時進行清理居民的日常生活垃圾，但是居民對于公共衛生的自助維護能力較差，這種情況在L街道下轄的8個農村社區內均有發生。一方面，道路的衛生清潔工作不到位，社區內的道路無人清理，路邊的垃圾桶被破壞等現象加大了公共衛生的治理壓力。此外，居民樓內的衛生無人管理，日常衛生維護則依靠居民的自覺;另一方面居民的公共衛生意識差，致使社區環境臟亂差的現象長期存在。

（三）社區自治性差、居民參與度低

社區自治建設是“村改居”社區面臨的共同問題，L街道的8個農村社區在社區自治方面的問題主要表現為社區自治組織建設不足，社區居民的自治意識與參與度低。

1.社區內沒有形成社區自治組織，無法為居民提供社區自治的途徑和場所，同時一些居民缺乏自治積極性和主動性。由于年輕人更多的選擇在城市中居住，所以社區居民多數為失地的中老年人，而該人群的特征是文化程度偏低、自治意識淡薄、自我組織和協調能力差，對相關社會政策和制度不了解，當出現問題時會選擇尋求村委會的幫助，而很少考慮從自身現有資源角度出發去解決問題，主動性較差[3]。

2.社區居民的參與性低。一方面表現在其受制于城鄉二元結構導致的信息不對稱，農村社區相對存在滯后性，并且與上層政府之間缺乏有效的橋梁和溝通，這些問題導致居民對社區治理的相關意識不足，因此在參與社區治理方面的積極性不高。另一方面，居民的社區意識薄弱也不利于社區治理的有效開展，不利于社區治理過程中相關活動的深入開展。

（四）原有的管理方式與組織架構未打破

“村改居”社區大多數為多個行政村撤村并居而成，這在社區治理中就面臨著多個行政村的整合、組織結構和管理方式的創新問題。Q社區是2013年由7個行政村整合而成，在合并之后的管理方式和組織架構沒有被打破，存在一定的滯后性，與此情況類似的還有X社區、G社區、N社區等。

村改居之后很容易將原有在村中形成的組織架構和管理方式“照搬”過來，但這并不適合“村改居”社區的治理。再加上原有行政村各自不同的管理方式，導致社區得不到統一管理，社區治理的效果也是參差不齊，于是便在原有問題的基礎上增添了社區內的社區治理二元化、不均衡問題。原有的管理方式與組織架構未打破，意味著“村改居”并未達到預期的目標——實現由“村”到“社區”的轉變。社區只是實現了將村民聚集的目的，而并未從社區的角度進行管理創新，這就導致社區設立6年以來并未實現有效的突破。

除上述四個方面的問題之外，就橫向角度而言，政治建設方面，社區居委會分工不科學，工作效率較低;經濟建設方面，居民的耕地被征收后，缺乏就業信息和保障，社區在經濟相關支持方面的作用沒有得到發揮;文化建設方面，居民的文化生活單一，社區內組織的文化活動種類和次數較少，居民的文化生活大多數為居民自發組織;社會建設方面，社區內提倡移風易俗，但是沒有為居民建設專門的婚喪場所;生態方面，社區內沒有專人負責社區的綠化，社區道路的綠化帶建設滯后。

三、“村改居”社區治理存在問題的原因

L街道的農村社區出現上述問題，不能簡單歸因于某一方面的原因（如缺乏資金支持），這些問題是諸多因素共同作用的結果，本文分析出的問題來源主要有以下三部分。

（一）農村“熟人社會”的延續與沖擊

熟人社會是由個人交互關系（即熟人關系）通過網絡化形式，基于社會成員共同的現實與心理利益，結合而成的具有以關系認同為現實表現的規范于道德框架中的穩定心理意識的結構共同體[4]。農村是典型的“熟人社會”，在由“村”向“社區”轉變的過程中，熟人社會產生的框架約束和習慣也被延續到社區中，除了傳統道德上的延續還有一些村民們潛移默化的行事風格也被延伸到社區。

從農村變社區的過程中，尤其是在社區治理的過程中，“熟人社會”受到沖擊，開始向“半熟人社會”過渡，原有的行為方式受到沖擊后，社區居民會以一種排斥的心理對待社區治理。自己生活了半輩子的狀態被改變，“熟人社會”受到新環境的沖擊，致使原有問題沒有得到解決的同時又衍生出新的矛盾，居民和社區的關系變得緊張，社區治理的工作也難以繼續。

（二）居民心理上未實現從“村”到“社區”的轉變

“村改居”社區治理是一個長期不斷變化的過程，在這一過程中居民的心理變化是社區治理成效的關鍵因素。農村社區之所以出現各種社區治理問題，很大程度上是因為居民的心理并沒有從“村”轉換到“社區”，心理上仍然是原有自然村的態度和想法，認為只是換了一個新的住處，而其他的仍然和在村子里一樣，這種心理行為可以看作是居民沒有做好從“村民”到“居民”的角色變化的準備。

這種心理上的“角色”變化讓居民不適應，所以說社區治理從居民心理的角度考慮應該是一種“社區適應”。村民的心理出現狀況，而社區在治理的過程中又忽略了居民心理的這一矛盾，演變出一種社會治理的阻力，最終導致一些社區問題層出不窮，得不到根治。居民心理上不接受現有的改變，他們會按照原有的行為方式生活，將原有的習慣繼續延續，這勢必加大了“村改居”社區治理的難度。

（三）社區治理主體單一、資源整合缺位

社區治理是一個系統的過程，需要多元化主體共同治理，在這一過程中需要來自諸多方面的資源鏈接，這就要求社區在進行村改居的過程中要整合資源，而L街道社區治理主體單一，資源整合也明顯缺位。

“村改居”導致諸多方面發生改變，這不只是需要政府的支持，更需要來自居民、企業、社會等諸多方面的支持，農村社區在社區治理過程中主要是依靠政府的支持，忽略了其他主體的作用。居民層面，由于居民缺乏主動性和參與性，因此社區治理主體中居民是缺位的，在社區治理過程中居民應該是主體。此外，社區治理的問題制造者主要是居民，解決者也應主要依靠居民，即根源性解決問題，由于L街道的社區沒有注重居民的主體性，因此一些問題反復出現，甚至愈演愈烈。

L街道的原行政村中有企業（水表儀器公司、養殖企業、文具企業等），在實現社區化之后，在社區治理中企業也是主體之一，企業在盈利的同時也肩負著社會責任，對于社區治理有責任有義務，而在社區治理中企業的作用和社會責任并沒有得到充分發揮，企業和社區應該是一個互補的過程，在互補的過程中企業承擔的是對社區治理的責任。

社會資源由人力資源、社會資本、社會組織等諸多種類構成，在“村改居”社區治理過程中整合社會資源是必要條件，將社區與社會進行有效連接的方式就是搭建社會資源這一橋梁。社會資源會幫助社區進行問題紓解，有效治理社區中存在的問題。村改居社區的問題從不同角度分析可以分為人才的欠缺、資金的欠缺、居民認同度低、組織的不完善等方面，這些問題可以借助社會資源實現有效解決，因此X社區的資源缺位問題是其中重要原因之一。

四、“村改居”社區治理的路徑選擇

緩解社區治理問題的路徑依據不同角度可以分為不同的方向，本文主要從橫向主體（居民、社區、政府和社會）四個角度出發，尋求有效的治理路徑。

（一）促進居民心理上由“村”到“居”的轉換

社區治理過程中注重居民自身潛能的發揮及居民的心理壓力和變化，實現村民的心理轉變，不只是讓村民接受“村改居”的現實，還包括將自己原有的習慣與社區的新環境相融合，進而作出一定程度的改變，最終實現真正的社區化、現代化，達到鄉村到城市的順利過渡。

一方面依靠居民自身的主動調節與適應，但在這一轉化過程中社區與政府給予相關層面的支持與倡導，如在社區內開展相關的宣講、張貼海報等宣傳標語、開展社區之間的互動與分享等，在日常中潛移默化地影響社區居民的心理狀態;另一方面則需要發揮社區與政府有關部門力量，諸如社區自組織、社會團體及機構、企業等，非政府組織作用的發揮更能契合社區居民的日常與生活，在其心理轉化的過程中往往能發揮更大的效果，這類組織與團體可以通過小組活動、游戲與互動等形式將社區居民自發的組織起來，解除社區居民在由“村”到“居”轉化過程中的心理阻礙。

（二）推動社區自組織建設及治理主體多元化

社區自治組織的建設對維護基礎設施建設、治理社區公共空間、提升居民社區參與度與社區事務的自治程度有著重要意義。因此，要積極推動社區自治組織的建設與發展，一方面要完善社區內各部門的設立與完善，并制定相應的規章制度加以約束;另一方面要鼓勵居民積極參與社區自治組織建設，在社區治理過程中保證社區居民能夠投入到社區的整體運作中，成為“村改居”社區的主動建設者實現居民的有效的自我管理。

推動社區自治組織建設包括制度建設、人員建設、文化建設等諸多方面，各方面互相補充、相輔相成，良好的制度建設為社區自治提供保障，合理的人員建設對社區自組織的發展起積極的促進作用，文化建設則為社區自組織發揮自身作用提供精神引領與支持。

在社區自組織建設的同時，注重社區治理主體的多元化，在自組織及政府有關部門的支持下，實現居民、自組織、社區、政府等主體的融合，協調社區治理的各環節，實現由“村”到“社區”的高質量轉變。

（三）促進政府的政策導向與保障作用

“村改居”社區是政府宏觀政策導向的產物，政府通過相關政策的完善和實施確保社區治理的順利推進。一方面，政府的政策導向影響著社區治理的深度和廣度，在政策的牽引下，社區治理工作有條不紊地展開;另一方面，宏觀政策的出臺和推進為社區治理提供了切實保障，保障著社區治理在宏觀政策背景下良性發展。

具體而言，政府的政策導向與保障作用的發揮依賴于上下層級的雙向溝通，這就要求在政府和居民之間搭建一個良好的橋梁，例如社會工作者的專業介入，社會工作者將政府的最新政策傳達至社區居民，并保證居民充分吸收政策的利好;反之，在居民進行社區治理過程中發生問題，而社會工作者無法解決時，社會工作者將社區治理過程中的問題及專業倡導上報至政府，以便政府及時調整有關政策，進而更好地實現社區治理。

在“村改居”社區治理過程中，政府的介入彌補了個人、社區及其他力量的不足，同時為社區治理難題的解決提供了有效渠道和重要保障，而社會工作者的介入有效提升了居民與政府之間溝通的效率，進而增進“村改居”社區的有效治理。

（四）協調社會各方資源共同發力

資源的整合效率是“村改居”社區治理程度的一個重要衡量標準，這就要求社區治理應該調動來自居民、企業、社區和社會等各方面的優勢和資源，并充分挖掘潛在的有利因素，輔助解決社區治理中各個對象的不同問題。

協調社會各方資源的途徑有多種，以社區為主體可以分為主動尋求與被動接受。社區主動將自身的人力、資金等資源與外來的企業支持、組織支持及政府支持等融合，如社區與企業的合作共建、與社會組織的基地建設等。被動接受則主要是來自于外界力量的主動介入，最為直接的是政府的宏觀推動與其他機構組織的主動合作，在這一種形式下的社區治理相對而言較為受限，無法發揮社區自身潛在的諸多優勢。

在“村改居”社區治理過程中，資源整合的廣度和深度是實現社區轉變的重要基礎，資源的整合不僅限于實際的資源支持，還包括構建完善的資源支持網絡、建設完整的社會支持系統等多種形式，這些資源的整合可以將居民、社區、企業、社會和政府進行有機結合，共同促進社區治理的有效提升。

“村改居”治理過程是一個長期的過程，其中出現的問題是多種因素綜合作用的結果，因此無法從單一角度出發解決社區治理中的難題。“村改居”社區治理突破了傳統的農村治理，同時與城市社區治理有所區別。在社區治理過程中要充分考慮村變社區的前后變化，并考慮各村的不同情況和傳統習俗，因地制宜的同時不斷嘗試探索實踐新模式。“村改居”社區治理是一個不斷深化的過程，在達致初步治理目標的同時開始轉向更深一層的社區治理，最終實現“村改居”社區從農村到城市的過渡。

參考文獻：

[1]吳瑩.空間變革下的治理策略——“村改居”社區基層治理轉型研究[J].社會學研究，2017，32（06）.

[2]閆文霞，郭瑞萍.就地城鎮化指向下的農村社區基礎設施建設[J].中國科技投資，2013，（26）.

[3]陳偉東，李雪萍.社區治理與公民社會的發育[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2003，（01）.

[4]趙斯桐.“村改居”社區治理的困境及出路[J].安徽農業科學，2016，44（20）.

[5]呂承文，高韓桔.轉型期熟人社會視角下農村治理探究[J].河南工業大學學報（社會科學版），2017，13（03）.

責任編輯? 杜福洲