退額——入額的逆向工程

肖良伯 熊姿

摘 要：檢察官員額制隨著《檢察院組織法》的修訂實(shí)現(xiàn)了法定化。雖然各地完善了對檢察官入額的相關(guān)制度，但退出員額的機(jī)制尚未建立。從邏輯上講，“退額”是“入額”的“反向工程”，對退額機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)參照入額機(jī)制，做逆向解構(gòu)。檢察官退出員額分為主動(dòng)退額、被動(dòng)退額和組織需要三種情形，每種情形都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并且退出員額后檢察官應(yīng)當(dāng)享受相應(yīng)的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。

關(guān)鍵詞：檢察官員額;退出員額;框架構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）05-0111-02

作者簡介：肖良伯（1976-），男，漢族，福建仙游人，本科，重慶市人民檢察院第五分院政治部干部人事室，主任，主要研究方向：檢察管理;熊姿（1983-），男，漢族，湖北隨州人，碩士研究生，重慶市人民檢察院第五分院政治部干部人事室，主任科員，主要研究方向：檢察管理。

當(dāng)前，檢察官員額制已全面落地。各省市均建立了檢察官入額的相關(guān)制度，對入額的條件、程序等做了具體規(guī)定。然而，有進(jìn)有出、能上能下的用人方式才能確保檢察官隊(duì)伍長久保持優(yōu)質(zhì)高效、充滿活力。既然已解決“進(jìn)口”問題，那么疏通“出口”就應(yīng)提上日程。

一、構(gòu)建檢察官員額退出機(jī)制的必要性和邏輯依據(jù)

（一）檢察官員額退出是檢察人力管理的題中應(yīng)有之意

獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰是人力資源管理中最為基本的方式之一。激勵(lì)給予人的心理以正面強(qiáng)化，促進(jìn)行為再現(xiàn);而懲罰則給予負(fù)面強(qiáng)化，約束行為少發(fā)生或不再發(fā)生。在檢察干部管理中，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰也是經(jīng)常的管理方式。退出檢察官員額是對檢察官進(jìn)行懲戒的一項(xiàng)重要措施手段，從促進(jìn)競爭機(jī)制形成，打造職業(yè)化、專業(yè)化檢察官隊(duì)伍，更好發(fā)揮檢察人力資源管理效能的角度出發(fā)，有必要建立檢察官員額退出機(jī)制。

（二）建立檢察官員額退出機(jī)制是當(dāng)前檢察官管理的現(xiàn)實(shí)需要

員額制改革后，檢察官員額不超過政法專項(xiàng)編制數(shù)的39%。進(jìn)入檢察官員額者才有資格獨(dú)立承辦案件。自員額制落地以來，檢察隊(duì)伍中已出現(xiàn)入額檢察官因身體原因、違法違紀(jì)、崗位調(diào)整等不再適宜履行檢察官職責(zé)的情形，需要退出員額，由其他符合擔(dān)任檢察官條件的人員補(bǔ)充進(jìn)員額。

（三）建立檢察官員額退出機(jī)制的邏輯依據(jù)

修改后《檢察院組織法》第四十一條規(guī)定“檢察官實(shí)行員額制”，將檢察官員額制法定化。但目前，《檢察官法》尚未修訂出臺(tái)，如何退出員額尚無明確的法律依據(jù)。從邏輯上講，“退額”是“入額”的“反向工程”，對退額機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)參照入額機(jī)制，做逆向解構(gòu)。

二、從“入額”逆向解構(gòu)員額檢察官“退額”

對“入額”進(jìn)行逆向解構(gòu)，建立在對“入額”的充分認(rèn)識(shí)上。在系統(tǒng)把握入額的宗旨（目的）、標(biāo)準(zhǔn)、程序、入額后的職責(zé)和保障等的基礎(chǔ)上合理設(shè)計(jì)退額機(jī)制。

（一）檢察官入額的相關(guān)考慮因素

檢察官入額需要考慮的因素主要有四個(gè)方面：一是入額遴選，包括遴選的標(biāo)準(zhǔn)、程序，決策主體等;二是職責(zé)確定，對檢察官實(shí)行司法責(zé)任制，制定崗位職責(zé)，落實(shí)司法辦案責(zé)任制;三是落實(shí)保障，目前主要涉及工資、職務(wù)序列等;四是日常管理，包括績效考核、紀(jì)律管理等。

（二）對入額機(jī)制進(jìn)行逆向解構(gòu)

對入額機(jī)制進(jìn)行逆向解構(gòu)，建立退額機(jī)制需要考慮上述四個(gè)方面的因素，具體應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）與入額標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)的退額標(biāo)準(zhǔn);（2）退額的決策主體;（3）退額的程序;（4）退額后職責(zé)的調(diào)整;（5）退額后待遇保障的變化;（6）退額后的日常管理。同時(shí)，退額大多情況下是一種“責(zé)罰性措施”，為保障被退額檢察官的正當(dāng)權(quán)益，還應(yīng)設(shè)置退額的救濟(jì)渠道。

三、構(gòu)建檢察官員額退出制度基本框架的設(shè)想

（一）檢察官員額退出機(jī)制的價(jià)值取向

檢察官員額退出不應(yīng)僅是一個(gè)技術(shù)問題，其中還應(yīng)貫穿一定的價(jià)值理念。一是尊重法治。司法責(zé)任制改革要于法有據(jù)，檢察官員額退出不應(yīng)當(dāng)違背法治精神和原則。檢察官員額等同于檢察官職務(wù)，只有進(jìn)入員額才能獨(dú)立司法辦案，享受檢察官單獨(dú)職務(wù)序列的工資待遇等。所以實(shí)施員額退出，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行《檢察官法》關(guān)于對檢察官免職的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把握，不得隨意將檢察官退額。二是優(yōu)化隊(duì)伍。員額退出機(jī)制有利于檢察官隊(duì)伍始終保持高素質(zhì)、高活力。檢察官員額是“稀缺資源”，特別是基層檢察院面臨案多人少、觸碰職業(yè)天花板較早等現(xiàn)實(shí)問題，將不再適合擔(dān)任檢察官的人員退出員額，讓合適的人員進(jìn)入員額是建立退額機(jī)制的直接目的。三是寬嚴(yán)相濟(jì)。檢察官員額退出要根據(jù)具體情形把握好尺度。按照《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，把握好“三個(gè)區(qū)分開來”，對于應(yīng)當(dāng)和可以容錯(cuò)的，不宜輕易啟動(dòng)退額，而對于違法違紀(jì)、道德滑坡等行為，應(yīng)及時(shí)給予懲戒。四是保障權(quán)益。檢察官員額作為一種職務(wù)，在承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)要享受相應(yīng)的權(quán)利。實(shí)施退額時(shí)要保障檢察官的正當(dāng)權(quán)益。

（二）退額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置

按照員額檢察官的意志，退額可分為三種：主動(dòng)退額、被動(dòng)退額和組織需要。對于主動(dòng)申請退額的，一般準(zhǔn)予退額。被動(dòng)退額可對入額條件進(jìn)行逆推。一般規(guī)定入額的條件包括：國籍、學(xué)歷、最低年齡等基本條件;一定的司法工作經(jīng)歷;良好的司法工作能力，一般要求“具有較高法律素養(yǎng)和司法政策水平，能夠依法獨(dú)立辦案和處理檢察業(yè)務(wù)工作”;任職的自身?xiàng)l件，如“身體健康”;行業(yè)任職回避的條件;其他禁止性條件，如受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，被追究執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任以及因違法違紀(jì)犯罪等正在接受調(diào)查等的不得入額。滿足上述條件才能進(jìn)入員額;相反，如果上述條件消失，則應(yīng)退出檢察官員額。因此，實(shí)際中退額的具體情形主要有：

1.能力不符。員額制改革要確保職業(yè)素養(yǎng)好、業(yè)務(wù)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富、能獨(dú)立辦案的人員進(jìn)入檢察官員額。隨著時(shí)代的發(fā)展，極少數(shù)員額檢察官可能會(huì)不適應(yīng)新形勢，能力上不能滿足司法辦案需要，此時(shí)要啟動(dòng)員額退出機(jī)制。能力指標(biāo)，一是能夠獨(dú)立承辦案件。能夠以一人之力或組織辦案團(tuán)隊(duì)發(fā)揮眾智眾力，完整辦理案件。二是辦案質(zhì)量有保障。能夠準(zhǔn)確把握案件事實(shí)和辦案程序，嚴(yán)格做到以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果、政治效果的良好結(jié)合。三是辦案效率有保障。辦案效率雖非最為核心的指標(biāo)，但在當(dāng)前案多人少的辦案環(huán)境下，多辦案、快辦案也有重要意義。在實(shí)際中，員額檢察官應(yīng)當(dāng)在完成辦案任務(wù)中起到帶頭模范作用。

2.身體不允。擁有健康的身體是檢察官正常履職的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果檢察官因體弱多病等原因，導(dǎo)致身體狀況不佳而影響日常的司法辦案活動(dòng)，則應(yīng)退出員額。現(xiàn)行《檢察官法》第十四條規(guī)定“因健康原因長期不能履行職務(wù)的”“應(yīng)當(dāng)依法提請免除其職務(wù)”。

3.身份不當(dāng)。現(xiàn)行《檢察官法》第十九條規(guī)定了檢察官之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的四種情況的任職回避情形;為維護(hù)檢察官職業(yè)廉潔性，要對檢察官近親屬的從業(yè)情況進(jìn)行規(guī)制，配偶、子女以律師、法律工作者身份在工作地所在省市從事法律有償服務(wù)的，本人不得入額。出現(xiàn)此類情形的，檢察官應(yīng)當(dāng)退出員額。

4.品行不端。檢察官作為公平正義的守護(hù)者，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是道德品行的模范，如有道德滑坡，不當(dāng)言行嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)形象和司法公正情形的，應(yīng)當(dāng)予以退額。

5.司法過錯(cuò)。按照《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任，如果被認(rèn)定應(yīng)承擔(dān)此三類責(zé)任，受到責(zé)任追究的，應(yīng)退出檢察官員額。

因組織需要而退額，主要是因工作需要，調(diào)整到司法行政崗位或其他單位等情形。

（三）退額的決策主體和程序設(shè)置

入額的程序大致分為四個(gè)環(huán)節(jié)：啟動(dòng)環(huán)節(jié)（制定遴選計(jì)劃、個(gè)人報(bào)名等）、甄選環(huán)節(jié)（資格審查、考試考核、推薦、考察等）、決定環(huán)節(jié)（遴選委員會(huì)提出建議人選、省級院黨組決定人選、公示等）、任命環(huán)節(jié)（人大任命等）。相對應(yīng)地，退額也應(yīng)有相似的環(huán)節(jié)：啟動(dòng)環(huán)節(jié)（提出退出員額事項(xiàng)）、審查環(huán)節(jié)（審查核實(shí)是否存在退額的具體情形，提出是否提請退額的意見）、決定環(huán)節(jié)（省級院黨組決定是否退出員額）、免職環(huán)節(jié)（免除檢察官職務(wù)等）。

主動(dòng)申請退額的，經(jīng)本人申請、黨組同意，因組織需要退額的，經(jīng)本院黨組決定后，報(bào)請省級院黨組研究決定。被動(dòng)退額則應(yīng)當(dāng)分情形區(qū)別對待。對于因能力不符和身體不允兩種情形，其退額程序啟動(dòng)主體應(yīng)當(dāng)是所在單位政治部門。政治部門根據(jù)業(yè)績考核、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等情況，發(fā)現(xiàn)員額檢察官司法辦案能力低下，可建議本院考評委員會(huì)對其作出公務(wù)員考核“不稱職”、績效考核“差”的決定，據(jù)此報(bào)至省級院提請對該檢察官作免職處理;若員額檢察官因健康原因長期不能履行職務(wù)的，也應(yīng)建議本院黨組向省級院提請對該檢察官作免職處理。因品行不端和司法過錯(cuò)應(yīng)當(dāng)退額的，根據(jù)最高檢《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，應(yīng)由員額檢察官所在檢察院的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對其在司法辦案工作中違紀(jì)違法行為和司法過錯(cuò)行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。若員額檢察官存在違紀(jì)違法行為，并受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的，所在檢察院應(yīng)當(dāng)提請省級院黨組對其作出免職處理;若員額檢察官存在故意違反法律法規(guī)責(zé)任或重大過失責(zé)任的，則應(yīng)報(bào)請檢察長決定后，移送省級檢察官懲戒委員會(huì)審議，作出無責(zé)、免責(zé)或給予懲戒處分的建議，最后由省級院黨組最終決定是否作免職處理。

（四）退額后的救濟(jì)渠道

退額救濟(jì)主要針對被動(dòng)退額的情形。員額檢察官被組織決定退出員額的，應(yīng)當(dāng)給予其提出申辯的權(quán)利。提出申辯的訴求一是對藉以作出退額處理的事由提出異議，二是對退額的決定認(rèn)為處理過重提出異議。對因能力不符公務(wù)員考核被評為“不稱職”等次的，可以向本院考評委員會(huì)提出復(fù)核申請;對被認(rèn)定身體不允不宜繼續(xù)擔(dān)任檢察官職務(wù)和被認(rèn)定違紀(jì)違法應(yīng)遭受處分的異議，可向本院黨組提出復(fù)核申請;對復(fù)核結(jié)果不服的，可向省級院提出申訴。對被認(rèn)定存在故意違反法律法規(guī)責(zé)任或重大過失責(zé)任的，可向省級檢察官懲戒委員會(huì)提出復(fù)核申請。對省級院黨組作出退額處理結(jié)果的異議，可向省級院提出復(fù)核申請。

（五）退額后的身份和待遇保障

檢察官退出員額后，面臨著身份的轉(zhuǎn)變，隨之而來的是相關(guān)待遇保障的改變。檢察官退額后到其他黨政機(jī)關(guān)工作的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其檢察官等級對應(yīng)的行政職級、工作年限、工作表現(xiàn)等情況確定其職級。繼續(xù)在檢察機(jī)關(guān)工作的，應(yīng)轉(zhuǎn)為檢察輔助人員或司法行政人員，確定相應(yīng)等級或職級;因工作需要調(diào)整到本單位行政部門工作的，其檢察官身份應(yīng)當(dāng)予以保留，檢察官等級予以凍結(jié)，待其重新調(diào)整到業(yè)務(wù)部門時(shí)，可以不經(jīng)過遴選即可進(jìn)入員額，按照有關(guān)規(guī)定確定其檢察官等級，但長期（建議為5年）未交流回業(yè)務(wù)崗位的，應(yīng)當(dāng)通過遴選程序才能再次入額。在工資待遇方面，享受相應(yīng)崗位序列的工資福利，不再享受員額檢察官的工資待遇。

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