淺析監察法中留置措施的運用

摘 要：《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）對留置措施的規定，實質上涉及人權的平等保障，盡管其對瀆職反腐等職務犯罪類案件具有重要的作用，但留置措施的運用能從根本上促進法治的發展和得到良好的發揮仍然是學界和實務界關注的問題。留置措施的規范運用首先從運用條件著手，認識留置權從而發現其存在的問題，對完善留置措施規范提出救濟方法。

關鍵詞：監察法;留置措施;條件

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）05-0175-02

作者簡介：劉遠中（1968-），男，湖南婁底人，研究生，中共婁底市委黨校（婁底市行政學院）法學與公共管理教研室，講師，專職保密教師，研究方向：法學基礎理論與行政法。

從2016年我國開展監察體制試點方案到2018年3月《監察法》的正式頒布，標志著我國監察體制改革取得不俗成就。此次《監察法》共九章六十九條，涉及層面廣泛，甚至對現行法律產生了深刻影響。作為一部具有憲法性質的法律，《監察法》頒布中亮點之一是監察委員會對留置措施的創設，這作為一種法定權利被確定下來，涉及公民的人身權利，如果規范爭議較大。[1]監察機關適用留置措施，實質上是對被調查人人身自由的限制，故本文通過探討留置措施的正當性運用，防止留置程序被濫用，有效保障人權。

一、留置措施運用的條件

《監察法》第22、29條，第43、44條，第60、65條分別規定監察機關留置措施的適用條件、對象、場所、通知家屬及期限以及權利被侵害的救濟等，從中可以看出留置措施正反兩面的法律效力。

監察機關適用留置措施和其他法律規定的留置并非同義，作為監察權下新創設的強制措施，具有明確前提條件。《監察法》第22條對于留置措施的適用對象做出規定，涉嫌貪污賄賂、失職、瀆職等嚴重職務違法、犯罪行為人和涉嫌行賄犯罪的行賄人，共同職務犯罪的共犯嫌疑人，監察機關均可留置。其中最為重要的是被調查人自身權利的保障，盡管涉嫌犯罪，但作為限制自由的人享有憲法賦予基本的權利。被調查人員在留置過程中如何保障自身權益，是否和刑事訴訟法中被采取強制措施的犯罪嫌疑人一樣享有辯護、委托律師的權利，都值得探討。《監察法》規定了留置措施采取期間，通知家屬及單位知曉的權利。根據第44條規定，留置一般24小時內須通知家屬和單位，保證基本的飲食和合理的服務，特殊情況下留置時間可延長，但不得超過3個月，但是省級以下監察機關要延長留置時間時，需報請上一級監察機關批準。[2]若留置不當時，及時解除進行救濟，也是監察機關的義務。

二、留置措施運行中的問題

從學者對留置措施性質定位探討中可知現行的留置措施兼具司法和行政權，但是依據監察機關的職能定位可知留置權成為獨立的第四種權力，因監察機關是獨立于立法、司法、行政權屬范圍的。故留置措施是獨立的監察調查措施也同時具備強制性。正是由于留置的特殊屬性，在實踐中留置措施的行使更需要遵循法定原則、比例原則和正當原則，體現出權利的保障和法律的確定。[3]然而留置措施在《監察法》及實踐運行中存在著如下問題：

首先從留置措施運行的條件來看，《監察法》并未明確細化留置措施操作的具體規定。例如《監察法》規定留置的前提是被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，但是在實務中如何界定嚴重程度是較為抽象的。如前文所述留置時證據證明程度并不需要達到刑事證明標準，但若想法定化則必須需要確定證明程度。同時留置的場所不確定，實務中留置在看守所不符合監察留置的特性，留置在監察機關指定地點則有變相“逼供”的傾向。[4]在規定進行留置訊問時，《監察法》規定的合理時長也是比較模糊概念，通知家屬，提供必要的休息等條件時，留置措施的行使也缺乏具體的細化程序。

其次監察留置中始終缺乏對權利的救濟措施。盡管《監察法》第40條規定監察委員會人員不得作出行為作出了列舉規定，作為法律理應具有救濟手段來維護被調查人的利益，這也是憲法賦予基本的人權。但是留置措施中未明確規定被調查人是否享有律師介入的權利，與刑事訴訟律師能夠介入的明確化相比，留置中對被調查人的保護力度較小。另外，留置超期時賦予被調查人及近親屬申訴的權利，但是對申訴的具體程序又是空白。一旦被調查人的合法權益遭到侵害，提起國家賠償的程序問題也是存在疑問的。

再者留置措施的外部監督措施不完善。因為監察留置針對的案件較為復雜且隱秘，涉及國家秘密居多，故留置措施的采用較為普遍情況下理應加強內外部的監督防止權利的濫用。但是實務中留置措施的施行時往往缺乏一致的標準，一些規定是內部約束，缺乏外部的監督，最終形式化。留置措施一旦缺少有效的制約機制，就有可能超出合法化的邊界。

三、解決留置措施現實困境

為了使監察留置措施能夠合法化運行，則必須從以下三方面對留置措施予以完善。

第一，明確留置措施的技術性程序，保障其正當性。從大方向看，留置措施的適用要遵循法律的規定，適度使用，符合法律基本的比例原則，對被調查人給予充分的權利保障，即在留置期限上根據行為嚴重性考慮長短，而不是單一適用同一期限。對于被調查人來說，留置措施并非唯一的選擇，且留置措施選用必須符合法定的前置條件，因此對一些不符合留置的被調查人，應當設置限制人身自由程度不同的調查措施。前文提到留置措施限制人身，留置場所的規定是必須明確。《監察法》并未明確指向場所設置，但實務中調查貪腐類案件具有隱秘性一般在紀委指定地點進行存在弊端，因此應該明確留置的場所。總而言之，對留置措施的適用條件、提請留置的程序、決定程序、決定的人員和方式、通知家屬的內容形式等一系列問題進行研究和明確是保證程序正當性的前提要件。

第二，保障留置中被調查人的權利，規范救濟程序。明確律師在留置過程中介入，是為了保障被調查人權利不被侵害的有效措施。要實現程序的平等，必須給予被調查人自我保護的渠道，因此參照刑事訴訟中可以在被采取強制措施之日起委托律師，強調律師在調查階段的參與權利，[5]是維護正義的表現。留置措施的濫用，委托律師代替被調查人及其近親屬進行申訴都可以起到保障人權的作用。此外拓寬留置人申訴的緣由，對錯誤留置或者留置中侵害權益的人員都應提供申訴的權利。明確申訴的具體程序，進一步明確具體的情形、方式、機關和層級。《監察法》規定對損害權益的行為被調查人可以申請國家賠償，但監察機關的性質使得留置措施錯誤是否適用《國家賠償法》有待商榷，因此為了拓寬留置措施的救濟方式，建立屬于自己的特色的監察機關配套的國家賠償責任，將國家賠償法與監察中賠償作出有效的連接是日后需要明確的重點。

第三，完善留置措施的內外部監督，形成體制保障。留置措施的行使可以從自我監督和外部監督結合進行規制。監察委員會設立自我監督體制，從留置措施的審批程序上設立上下級約束的體制。外部監督主要圍繞留置措施的運行本身就需要人大的監督，不僅僅是對監察人員選任方面的監督。在留置過程中，要通過司法監督的方式對留置過程進行必要的審查。無論哪種監督，都需要著重對留置措施采用過程中的前提條件、行為規范及程序規范作出審查，[6]對監察人員的行為，留置措施與其他程序之間有效的銜接作出審查，排除違法留置或者通過留置形成的非法結果，對違法亂紀的行為積極進行賠償。

四、結語

留置措施取代雙規、雙指，這是我國法治進程的進步。同時在監察調查中始終要堅持以法辦事，故對于剝奪人身自由限制的留置措施，必須建立明確的程序和相關的制度予以規制，在適用條件、提起決定和給予救濟、監督體制等方面不斷完善。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]張翔，賴偉能.基本權利作為國家權力配置的消極規范—以監察制度改革試點中的留置措施為例[J].法律科學（西北政法大學學報），2017（06：32）.

[2]郭華.監察委員會留置措施的立法思考與建議[J].法治研究，2017（06：09）.

[3]劉義華.監察委員會留置措施的思考與建議[J].勝利油田黨校學報，2017（06：63）.

[4]甘新萍.監察留置場所法治化建設及規范化運行芻議[J].北京警察學院學報，2018（03：03）.

[5]楊宇冠，高童非.監察機關留置問題研究[J].浙江工商大學學報，2018（05：69）.

[6]屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理論探索，2018（06：116）.