甘肅省特色小鎮土地利用法律問題研究

陳星宇 韓海 石雅馨 楊海霞 吳小娟

摘 要：特色小鎮建設是推動中國經濟轉型升級的重大舉措，也是新型城鎮化的重要載體，更是中央提出的加快城鎮化建設的重要舉措。城鎮化建設與土地利用問題息息相關，就目前而言甘肅省特色小鎮土地利用存在諸多問題：土地屬權不明確、土地利用結構不合理、集約節約程度不夠。探討特色小鎮建設過程中與土地利用有關的法律問題，不僅能夠解決有關問題，更加能夠實現土地利用的合法化和有序化。

關鍵詞：特色小鎮;土地利用;法律問題

中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）05-0082-02

作者簡介：陳星宇，男，漢族，甘肅城關人，甘肅農業大學人文學院法律系，本科生;通訊作者：韓海，女，漢族，江蘇南京人，甘肅農業大學人文學院法律系，講師，從事農業法、經濟法教學與研究，主要研究方向：經濟法基礎理論及農業法;第三作者：石雅馨，女，漢族，甘肅七里河人，甘肅農業大學人文學院法律系，本科生;第四作者：楊海霞，女，漢族，甘肅靈臺人，甘肅農業大學人文學院法律系，本科生;第五作者：吳小娟，女，漢族，甘肅高臺人，甘肅農業大學人文學院法律系，本科生。

特色小鎮是一種依賴自然環境、人文環境、特色產業或其他優勢因素，建設具有明確定位的綜合性開發建設項目，是一個集旅游、生產生活、消費等功能于一體的新型城鎮，兼具多種功能。但特色小鎮在建設過程中的土地利用正是特色小鎮建設中的核心問題之一，必須認真面對并加以解解決。

一、甘肅省特色小鎮的基本概況

特色小鎮的概念于2014年10月由浙江省首次提出，2016年7月21日，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合發出《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》提出在全國范圍內開展特色小城鎮培育工作，2016年和2017年，住建部前后公布了第一批127個、第二批276個國家級特色小鎮名單。甘肅省特色小鎮共十八個，如下表：

從甘肅省的特色小鎮來看，普遍存在著地不夠用的現狀，雖然有著國家政策傾斜，推動甘肅省特色三農小鎮的發展，但許多小鎮的土地不合理利用，導致土地浪費嚴重以及土地不合法承包等問題日益嚴重。尤其是開發性破壞較為嚴重，例如有些小鎮為了發展旅游業，不顧規劃，大肆修建農家樂，導致小鎮土地利用機制不合理，土地破壞嚴重以及在經營中缺乏管理，破壞當地的生態環境，嚴重影響了小鎮的發展。

二、甘肅省特色小鎮土地利用現狀分析

（一）甘肅省特色小鎮的土地屬權

特色城鎮的建設必然涉及土地使用權。現以甘肅省青城古鎮為例，進行一系列調查研究：大部分農家樂土地是宅基地和集體用地，對于宅基地的認知很明確。但是對于集體土地的認知比較混亂。有些經營者違規建造農家樂，沒有通過合法程序租用集體用地。

（二）甘肅省特色小鎮的土地規劃管理

特色小鎮在發展建設的過程中需要大量土地來支撐，導致新增土地需求量變大，保障難度加大。在需求方面，作為一種新事物，特色城鎮的土地需求與過去不同;在政策供應方面，有很多土地政策，有很大的應用空間。但是，特色小鎮仍然缺乏特殊政策，并不容易停靠供需。在特色小鎮土地規劃過程中，政府對于土地利用結構規劃合理，管理科學，特色小鎮里的建筑容積率較為密集，布局合理。但在具體的土地征收承包過程中，存在著土地浪費嚴重，沒有進行科學的規劃管理，導致特色小鎮集約化程度不夠，這對于特色小鎮的發展來說，難度很大。

（三）甘肅省特色小鎮的土地開發建設

在土地利用方面，小鎮的土地不合理利用，政府對小鎮的開發建設管控不足，浪費情況嚴重。不合法承包土地，導致特色小鎮土地利用結構不盡合理、科學。在特色小鎮的建設和運營中，“不了解”，“不會用”，“不敢用”，“懶得用”等問題往往存在不同程度的問題，特別是一些低級別的錯誤，降低依法保障小城鎮土地開發的能力，甚至人為增加了違法用地。在特色小鎮大肆修建農家樂，搞地產經營，嚴重破壞了特色小鎮的生態發展，不能夠完全體現出特色小鎮的特色所在。

三、甘肅省特色小鎮土地利用中存在的問題

（一）土地利用規劃管控不足

特色小鎮在規劃管理時，普遍希望利用特色小鎮的建設能夠帶來土地的增值收益。但是，在快速發展的過程中，特色小鎮忽視了鄉鎮土地利用總體規劃的控制作用，成為特色小鎮土地利用規模失控的重要原因之一。

（二）土地利用結構不合理

特色小鎮的發展建設過程中，建筑密度和體積比低，公共設施土地和綠化土地比例小，建筑布局混亂，基礎設施不完善，功能區劃不明等問題是常見問題，導致土地利用結構不合理，效率低下，集聚效率降低，缺乏特色小鎮自然與人文景觀的特色。

（三）土地利用集約節約程度不夠

特色小鎮土地地價較低，承包商只需花較小的代價便能承包，過分的著眼于增量擴張，而忽視了特色小鎮的集約化程度，土地浪費嚴重。

四、甘肅省特色小鎮土地利用法律問題的對策

（一）明確土地屬權

土地是寶貴的自然資源，也是生產建設中必不可少的。在我國，土地的最終所有權屬于國家，集體或個人的具體所有者只是國有土地的法律意義上的所有者。在土地征用的過程中，土地所有權的調整主要包括土地所有權、使用權和其他附帶的權利的調整，這是確認及變更登記的行為。在特色小鎮建設過程中合理征收土地，依法給予村民一定的補償，避免土地屬權不明確問題。

（二）制定科學的特色小鎮土地利用規劃

建設特色小鎮，重點在于“特”一字，我們需要能夠突出其自身特點的精確定位，并明確其規劃、建設、運營和投資主體。為有特色的城鎮發展預留足夠的空間是不夠的。還要重點抓好產業，明確重點產業和輔助產業。這不僅是一個良好的建設問題，而且對后來的工業運作也很重要;也不是一個房地產開發項目，而是一個具有鮮明特色，工業發展，綠色生態，美麗宜居的小城鎮綜合體，需要細分為結構和組。應重視創造獨特的特色，突出美好的生活環境和文化內涵。

（三）集約節約利用土地

這主要包括以下含義：一、集中節約土地，各類建設項目在建設用地過程中應科學規劃管理;建設用地必須加大投入和產出力度，使項目收入遠遠高于原土地收益，提高土地利用集約度;二、有效利用土地，挖掘土地利用潛力，提高土地分配效率。禁止在土地規劃以外的地區建立新的城市開發區和工業園區。城市占用的各類土地應根據當地情況量身定做，汲取各種優勢，集中精力進行城市布局，如群體式，系列式等。

（四）依托“一帶一路”

在“一帶一路”的發展過程中，甘肅處于“一帶一路”發展的黃金節點，有著重要的歷史文化意義。甘肅省的特色小鎮的發展要抓住這個時代機遇，打造獨具特色的品牌文化，充分發揮“一帶一路”的橋梁作用，將甘肅省特色小鎮向外推廣，引商引資，促進特色小鎮的發展。

[ 參 考 文 獻 ]

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