行政審批局改革模式的實證研究

李偉娟

[摘? 要]行政審批局改革模式是深化行政審批制度改革的一種全新嘗試，是加快政府職能轉變的有益探索，是推進政府治理體制機制現代化的重大變革。黨的十八大以來，遼陽從本市的經濟發展實際出發，積極推進行政審批局模式改革，打造行政審批的“遼陽模式”，實現了改進政府公共治理和提高公共服務效能以及增進人民群眾獲得感的政府改革目標。

[關鍵詞]行政審批;政府職能;服務型政府

[中圖分類號]D60? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）01-0031-06

行政審批制度改革是一場政府、市場和社會三者關系的深刻變革，是政府加快轉變自身職能的自我革命。行政審批局改革模式是推進行政審批制度改革進入深水區的一種全新嘗試，將打破長期困擾行政審批制度改革的體制、機制障礙，從根本上改變行政審批的內涵及運行機制，是創新現代政府治理模式，建設服務型政府的有效途徑。2016年，遼陽市遵照國務院以及遼寧省關于深化行政審批制度改革的決策部署，結合本市的經濟發展實際，積極推進行政審批制度改革，成立了遼陽市行政審批局。遼陽行政審批局改革模式，從切實增強人民群眾的獲得感出發，堅持以集中、高效、便民和廉潔為原則，創新了行政審批的體制與機制，使遼陽市行政審批制度改革取得了顯著成效，受到了企業和群眾的廣泛好評。

一、行政審批局改革模式的合理性分析

行政審批局改革模式是通過設立行政審批局，將不同審批部門的多項審批權限集中轉移到行政審批局，原則上由行政審批局統一行使已接受的所有審批權力，涉及到的原行政審批部門的工作人員一并轉到行政審批局，重新組建自成一體的行政審批工作隊伍。行政審批局改革模式實現了行政審批權的相對集中，有利于消除“條塊分割”、“職責同構”的壁壘，建立起事權獨立、權責明晰、相互協調的新型審批模式，使行政審批按照“精簡、協調、規范、效能”的標準發展，以期行政審批達到便民、利企、高效的良性狀態。通過行政審批局改革模式對行政審批制度改革的影響，可以分析行政審批局改革模式的合理性。

（一）實現審批模式的整體化轉型

行政審批局改革模式為行政審批制度的整體化改革提供了一種新思路，有利于扭轉行政審批制度改革離散割據的碎片化狀態，實現審批模式的整體化轉型。自2001年開始，我國就全面開始了以精簡審批事項、規范審批流程為主要內容的行政審批制度改革。黨的十八大之后，國務院以簡政放權為“突破口”深化行政審批制度改革，在削減和下放審批事項方面做出了突出成績，但距離簡政放權和人民滿意的目標還有一定差距。經過十余年的行政審批制度改革，改革已經進入到了深水區，有著諸多的體制機制層面的瓶頸障礙需要著力去突破，特別是行政審批制度離散割據的碎片化狀態一直是導致行政審批制度改革難以取得預期成效的重要根源。行政審批制度改革一直是以削減行政審批事項為主要內容，下大力氣取消和下放審批項目是歷次改革的重點，但由于審批事項分屬于不同的政府職能部門，審批權力既縱橫交錯又條塊分割，審批標準既有重復又有沖突，在部門利益與執行走樣的困擾下，行政審批制度改革的整體設計和有效落實機制難以取得成效，行政審批制度改革的碎片化態勢使審批事項的“減”與“放”始終落實不到位。行政審批局改革模式從職能整合、層級融合與平臺聚合三個維度創新行政審批的體制機制，實施整體化改革，相對集中并重新分配和調整之前分屬于多個部門的行政審批權力，沖破固化的部門利益藩籬，切實解決行政審批制度改革的碎片化問題，實現審批模式的整體化轉型。

（二）切實提高行政審批效率

行政審批局改革模式將分屬于不同部門的審批權力合理歸并與劃轉到行政審批局，充分整合了政府職能，切實提高了行政審批效率。整合模式的行政審批職能實施效果要明顯優于職能分散模式，特別是需要多個不同部門進行聯合審批的行政審批事項。當行政審批權限分屬于不同的職能部門時，各職能部門之間由于缺少順暢有效的溝通與協調機制，再加之審批標準不一，審批程序不規范，往往會導致審批時限的延長，這對于行政相對人來說不僅費時費力，增加了辦事成本，更是降低了行政效率。為了解決這些問題，最初各地開始探索的是行政服務中心模式，即推行“一站式服務”，把多部門集中起來辦理審批的相關事宜，發揮多個審批部門的平臺聚合功能。行政服務中心模式在一定程度上提高了行政審批效率，但并沒有從根本上改變審批職能的分散模式，雖然實現了不同審批事項的同一地點集中審批，但是并沒有觸及到原審批權力的配備與運行機制，審批權限仍然屬于不同的政府職能部門，審批事項依然需要返回到原部門來完成。所以，行政服務中心模式這種集中聯合辦公只是使行政服務中心成為各職能部門的“收發室”或“傳達室”，沒有從根本上解決問題。行政審批局改革模式，統一整合行政審批職能，創新“一個公章管審批”的審批運行機制，在同一部門與同一地點的有限時間內進行審批，將切實有效地提高審批效率，降低行政成本。

（三）營造良好的行政生態環境

行政審批局改革模式把大多數行政審批職能統一整合到行政審批局，有力于規范、完善、創新行政審批的工作機制，改變傳統的行政審批管理模式，突破傳統行政生態的困局，營造出新的良好行政生態環境。行政審批局在同一標準下行使行政審批職能，規范化管理行政審批行為，避免“政出多門”“九龍治水”的弊端。同時，在行政審批局的統一管理下，有利于橫向比較多項行政審批行為存在的共性與個性問題，不斷完善與創新行政審批的運作機制。以前各個職能部門僅承擔部分行政審批職能，僅負責與自身相關的審批活動，因此其出發點也是著眼自身部門職責，難以橫向比較不同部門的審批行為發現新問題，并逐步完善、創新。行政審批局改革模式對多部門行政審批事項進行重新整合與調配，審批權力實現了由分散到集中，由串聯到并聯的轉變，進一步再造了行政審批流程，推動并確保體制創新的有效落實。行政審批局改革模式直接觸及了政府機構改革，有助于打破“條塊分割”與“職責同構”的傳統行政管理格局，提高了審批服務效能，加快政府職能從管理型到服務型的轉變，營造新的行政生態環境，為全面深化改革增添新的活力。

二、遼陽行政審批局改革模式的實踐探索

遼陽市持續深化行政審批制度改革，在全省率先開展相對集中的行政許可權改革工作，2016年9月遼陽市行政審批局正式掛牌成立。行政審批局為市政府工作部門，正處級建制，內設機構18個，共有行政編制76名，其中由其他部門劃轉行政編制70名，增加行政編制6名。遼陽市行政審批局成立后，將全市24個部門和3個事業單位涉及審批性質的219項職權全部劃入，把原來涉及到的40多枚印章合并“歸一”，全面采用“一個窗口受理、集約審批、并聯式審批、一站式辦結”的審批方式和“一枚印章”管審批的集中審批模式。截至目前，市行政審批局共辦理各類審批業務近萬件，網上審批率達到75%，審批要件全部實行電子化管理?？梢哉f，自行政審批變“局”以來，創新了行政審批體制機制，提高了行政審批效率，以“規范、高效、廉潔、便民”的審批服務極大方便了百姓和企業，為營造親商、便民、利企的審批環境，注入了新的發展動力。

（一）主要做法與成效

1.創新機制，打造“遼陽審批模式”。遼陽市行政審批局不斷創新行政審批機制，具有遼陽特色、符合遼陽經濟發展實際的“遼陽審批模式”已經取得了顯著成效，并逐步向行政審批制度改革的深水區推進，其探索創新精神與改革成果值得其他城市學習借鑒。

“遼陽審批模式”是“一個公開、兩個一律、三個分離、分級審批、五軸聯動、六大體系”的運行機制。[1]即公開審批流程及時限，主動接受社會監督;一律取消無法律依據的審批要件和前置條件，盡量減少審批環節，降低行政成本;實行批管、批驗、批辦“三個分離”，切斷權力尋租的利益鏈條;按照局長、副局長、科長、科員的四級權限進行分級審批，最大限度地壓縮審批時限;做好審批業務的“五軸聯動”，向上對接好省直各廳局、橫向銜接好市直各委辦局、向內服務好駐廳單位的審批業務、向外連接好分中心的審批工作、向下指導好各縣（市）區審批業務的開展;構建起“六大體系”，科學的部門職責體系、便民的審批服務體系、有效的監管考評體系、完善的信息網絡體系、協調的工作運行體系、“點對點”主動幫服體系。“遼陽審批模式”以精簡為重點將審批集中辦理，減少審批環節，破除“公章圍城”，再造審批流程，縮短“審批旅途”，念好“服務經”，切實為企業和行政相對人減壓、減負。

2.強化監督，構建“遼陽監督模式”。在打造高效“遼陽審批模式”基礎上，強化監督創新出“遼陽監督模式”，變高效審批為廉潔審批，通過“一個全面”“兩個并舉”“三個責任”“四個凡是”“五項措施”和“六個不準”來塑造一支廉潔的審批隊伍，確保權力在陽光下運行。全面從嚴監督，對審批流程、審批服務、審批措施的全面從嚴監督;堅持“兩個并舉”，一方面積極提高行政審批的效能，另一方面更要保證審批過程的廉潔公正;落實“三個責任”，認真落實局黨組主體責任，紀檢組監督責任與班子成員“一崗雙責”;執行“四個凡是”，凡是阻礙經濟發展的審批門檻一律破除，凡是做出承諾時限的審批事項必須按諾兌現，凡是服務對象的舉報投訴必須在3個工作日內書面答復，凡是違反優化營商環境條例的行為一律問責，嚴肅處理，公開通報。采取“五項措施”，抓好警示教育，做好防范預防，扣緊廉政風險源頭總開關;公開審批流程，把權力暴露在“陽光”之下;建立封閉制度，把權力裝進制度的“籠子”;建立網上審批監察系統，實行審批超時“紅牌”問責;建立審批事項回訪巡察機制，實行審批責任終身追究。明確“六個不準”，不準服務對象有問不答;不準服務態度生冷硬頂;不準參加審批相對人吃請;不準收受服務對象錢物;不準充當“紅頂中介”推手;不準違規違法辦理審批?！斑|陽監督模式”通過新思維、新機制、新模式不斷創新審批隊伍的黨風廉政建設，取得全面從嚴監督新成效，交上一份讓黨和人民滿意的答卷，為優化營商環境與審批服務環境，加速推進“四個遼陽”建設做出了貢獻。

3.網絡便民，搭建“智慧審批平臺”。遼陽市行政審批局在建設“智慧遼陽”總體目標的指引下，推進“智慧審批”建設，努力打造“一窗受理，內部流轉，網上傳輸，集約審批，一站辦結”的“智慧審批平臺”?！爸腔蹖徟脚_”借助互聯網技術進一步加強了業務集中，實現了部門間的協同合作，聯合運行實體與網絡系統，逐步拓寬和完善“智慧審批平臺”的范圍和功能，強化審批服務的集約化辦理，“智慧審批平臺”是遼陽行政審批局改革模式的優化創新之舉，達成了改革便民惠民的根本目的。遼陽市審批局將劃轉的165項行政審批事項，全部納入行政審批政務服務網、手機APP審批客戶終端、微信審批平臺，基本上實現審批事項網上申報、網上審批、網上查詢等遠程服務。建立審批基礎數據庫和網上審批綜合管理云平臺，開發網上審批和并聯審批系統，人員管理績效考評和自動查詢系統，搭建批管互動交流和權力運行監管平臺，實現網上在線預審、辦件簽批流轉、并聯審批、統計查詢、行政收費管理、審管信息互動交流、行政權力電子監管、審批決策數據分析、人員信息管理、審批中介管理和績效考核等功能。同時，搭建批管互動交流和權力運行監管平臺，實施互聯網全流程陽光審批，確保審批環節全流程公開透明、可查詢、可追溯，真正把審批服務裝進市民的口袋。“智慧審批平臺”開通了“審批綠色通道”，實現了“一次都不用跑”的“不見面審批”，極大地方便了企業和辦事群眾，使企業和群眾能夠體驗到一體化、規范化的審批服務，有效提高了行政審批效率，縮短了審批時限，在改善營商軟環境建設方面取得了新進展。目前，遼陽“智慧審批平臺”對外公開各類審批事項基礎信息6784項，通過網上審批平臺辦理各類審批業務5000多件，網上審批率達到75%，審批要件材料全部實行電子化管理，實現審批流程全部透明，真正做到了讓信息多跑路，群眾少跑腿。

4.初見實效，持續鞏固改革成果。遼陽市行政審批局改革模式持續深化改革創新審批模式，推動“多窗式”審批向“一窗式”審批轉變，把26個窗口整合為4個綜合受理窗口，變串聯審批為并聯審批，在精兵簡政、縮短審批時限、減少審批要件上進行了卓有成效的探索。遼陽行政審批局改革模式通過改革將之前分屬于20個委辦局的165項審批事項，相對集中到市行政審批局，審批科室由原來的91個精簡到15個，精簡了76個，精簡率達到83.52%。審批人員由原來的287人精簡到62人，精簡了225人，精簡率達到78.40%，實現了“精兵簡政”的改革目標。減少審批環節、壓縮審批時限、提高審批效率的有效措施就是最大限度地增加當日“即辦件”，為此，遼陽市行政審批局創新了行政審批的工作機制，采用“橄欖型”的工作模式，將層層審批變為分級審批，即在165項審批事項中，科員即辦件占20%以上，科長審批件占30%以上，副局長審批件占30%以下，局長審批件占20%以下。經再造審批流程之后，科員當日即辦件已經可以達到64項，當日即辦率接近39%，盡可能地做到審批“只跑一次”，減少了204項審批環節，平均縮短審批時限達到71.23%，有效提高了行政審批效率，達到了“簡政放權”的改革目的。[2]“審批要件”明顯減少，通過梳理清理審批要件，凡是無法律依據的審批要件一律取消，原來的1294項審批要件減少至1169項，取消了125項，取消率達到了10.7%，審批要件的減少，簡化了審批程序，節約了企業和行政相對人的時間成本。

（二）改革中的難點問題

遼陽行政審批局改革模式通過設立行政審批局實現了審批權的相對集中，有助于推動行政審批制度改革按照“精簡、規范、廉潔、效能”的軌道發展，從而使行政審批達到有序、便民、高效的改革目標。行政審批局改革模式有效地解決了行政審批權過于分散，審批環節過多、審批流程不規范等問題，逐步實現了行政審批權的內在協調統一。隨著改革創新的不斷深入，行政審批局改革模式在相對集中審批權改革和創新審批方式方法等方面進行了積極有益的探索，未來行政審批局改革模式能否取得預期的改革成效還有賴于突破其創新中的難點問題。

1.職能整合與專業分工不均衡。如何均衡職能整合與專業分工的關系是行政審批局改革模式需要突破的一個難點問題。遼陽行政審批局自運行以來，在均衡職能整合與專業分工的關系方面存在一定的問題，首先，一些需要入駐審批局的審批事項尚未入駐;其次，中介機構的某些服務事項尚未入駐。再次，一些已劃入的審批事項，由于專業審批人員缺乏，不能滿足項目審批的專業化需要。例如，在投資項目審批方面，由于遼陽市國土局派駐的審批人員過少，滿足不了現有的需要。行政審批局改革模式是相對集中審批權改革，不能盲目地一刀切把審批權全部集中到行政審批局，要解決好職能整合與專業分工的關系。相對集中審批權是為了通過集中，整合政府職能，打破固化的部門利益藩籬，解決好職能交叉、職能重疊的痼疾，化繁為簡，在行政審批局內部形成高效、協調、統一的行政審批權管理體系，既方便了審批權的管理，又能更好地為企業和群眾提供便利。在審批權劃轉的過程中，應認真梳理，謹慎選擇，充分考慮是否適合劃入行政審批局進行統一管理，并非全部的審批權都適宜劃到審批局。對于一些專業性較強、技術要求較高的審批事項來說，還是歸原職能部門來進行審批更為適宜。這類審批事項劃入后，由于審批局的工作人員不具備相應的資質與專業水平，不能提供相應的專業技術支持，所以審批過程中的一些評定、認定環節仍需返回到原職能部門進行，這樣不僅沒能簡化程序，減輕企業和辦事群眾的負擔，反而需要企業和辦事群眾在審批局與原職能部門之間重復往返，增加了企業和辦事群眾的負擔。

2.縱向與橫向業務協調難度大?？v向與橫向業務協調難度大是行政審批局改革模式遇到的難點之一。行政審批局改革模式將各職能部門的行政審批權劃轉到行政審批局統一行使，打破了縱向政府間職責同構的格局，突破了傳統行政審批方式的缺陷與不足，對政府各部門之間的橫向關系進行了調整。但是，在行政審批局的實際運行中，縱向與橫向的業務銜接尚不順暢。在縱向上，市與縣（市）區行政審批局之間在事項、要件、時限、流程、標準方面尚未形成統一規范，沒有同一性，導致同級立項、不同級審批，行政相對人需在市區之間“兩頭跑”的問題。在橫向上，目前，由于部分省級廳直部門對市級行政審批局的支持指導存在不到位的情況，部分市直部門之間在協同配合方面存在著信息不暢與銜接不及時等問題。行政審批局的實際運作中，在業務上仍需與原職能部門發生聯系，但受傳統的上下級政府工作模式制約，市直部門之間的這種橫向業務溝通與協調難度卻較大。行政審批局改革模式的縱向與橫向業務銜接不暢會增加“條塊分割”現象的出現，部分職能部門封閉運作其自身的審批監管系統，致使出現“信息孤島”，審批信息難以共享，不能充分發揮出行政審批局的自身優勢。

3.監督與制約機制尚需完善。如何加強和完善監督與制約機制，從而更好確保行政審批權的正確行使是行政審批局改革模式所需要解決的難點問題之一。行政審批局改革模式通過設立行政審批局將分散的審批權集中統一行使，如此高度的權力集中使如何加強對權力的制衡與監督以確保權力的正確行使就顯得尤為重要了。權限過大、權力“尋租”與難以制約是行政審批局進行“集權審批”所要面對的突出問題。因此，在行政審批局改革模式推進的過程中，必須不斷加強與完善權力的監督與制約機制，謹防對權力的制衡留有“空白”。切實把審批權關進監督制約的“籠子”中，是審批權高效集中行使的可靠保障。行政審批局改革模式在運作過程中實現了“審管分離”，讓原職能部門來行使監督權，借此希望改變以往一些職能部門“重審批，輕監管”等后續監管不到位的問題，但是審批與監管的分離，在具體操作中就需要加強行政審批局與原職能部門的協同配合，防止出現監管空白。但是，受傳統上下級行政管理體制的影響，行政審批局與原職能部門之間這種橫向的監督與制約往往流于形式，缺少硬措施，不能切實有效的發揮其應有的作用。自遼陽行政審批局改革模式運行以來，關于強化外部監督方面做出了許多制度安排，如聘請社會監督員，開展“找病”活動，加強紀委等對部分審批項目的抽查。然而，由于行政審批信息公開不夠、自由裁量權濫用與監管所需專業技術要求較高等多方面問題，使外部監督“孤掌難鳴”，因而加強行政審批的內部監管更加重要了。如何加強行政審批的內部監管是行政審批局改革模式推進的一個難題。就目前的調研情況來看，行政審批局內部還沒有建立起強有力的內部監督體系，在總體上行政審批內部監管還存在很多缺陷，在確保實現高效廉潔審批和打造廉潔自律的審批隊伍方面，還需要不斷完善監督與制約機制。

三、行政審批局改革模式的創新與完善

遼陽行政審批局改革模式的制度與機制創新在結合中央、遼寧省政策要求的基礎上，融入了遼陽市政府的新理念、新技術、新流程，實現了改進政府公共治理和提高公共服務效能以及增進人民群眾獲得感的政府改革目標。從改革中遇到的難點和可持續性出發，可以考慮從以下三點來完善與創新行政審批局改革模式。

（一）增強改革的整體化設計

推進行政審批局改革模式因為涉及到機構改革，不僅僅是簡單的設立行政審批局，而是加快轉變政府職能系統改革中一個關節，是一項全面的、系統的、整體性的公共組織改革過程。行政審批局改革模式的推進并不是行政審批局一個部門的“單兵作戰”，而是應該與其他部門和相關制度的改革協同推進，只有增強改革的整體化設計，才能真正彌補改革的缺陷與不足。當前推進行政審批局改革模式，應從頂層設計的角度增強改革的整體性，要把行政審批局的改革與加快轉變政府職能和深化行政體制改革進行配套，尤其是要結合當前的地方機構改革，增強改革的系統性、整體性和協調性。今后，繼續深化行政審批局改革模式要結合黨的十九大以來的新一輪行政體制改革精神，推行地方機構改革，加快轉變政府職能，制定好本市行政審批局改革的長期與近期規劃，分步實施，逐漸建立起推進行政審批局改革模式的長效機制。在改革實踐中，要有全局觀念、總體意識，將行政審批局改革與大部制度改革和相關配套制度的改革同步推進，避免從本位主義出發思考問題，防止“單兵”推進改革出現權責不清、機構調整不順、縱向與橫向權力銜接不暢等問題。增強行政審批局改革模式的整體化設計更有助于避免改革在實踐中蛻變為“運動式”改革，避免大量短期行為的出現。

（二）明確改革的“服務”導向

推進行政審批局改革模式要明確改革的主旨在于行政審批要讓企業和群眾更便利，提升人民群眾的獲得感。推進該項改革的初衷在于解決以往行政審批環節多、手續多，企業和群眾不勝其煩;審批程序不規范、流程不公開，容易產生權力“尋租”等給社會生活帶來極大不便，影響市場和社會活力激發的突出癥結。面對這些長期積累的癥結，推進行政審批局改革模式不能停留于機構改革與流程再造的層面，而是要結合新時代的新形勢要求，解放思想、轉換思維，全面創新改革，以發展中的熱點與難點問題為切入點，提升行政審批的服務能力，打通利企、便民的“最后一公里”，讓行政審批局改革的創新實踐取得重要的階段性成果。在實踐的過程中，行政審批局在實現行政審批權相對集中的同時也會帶來一些風險，一些地方政府以偏概全，盲目追求“做大做全”行政審批局，使行政審批局異化為審批權力的巨無霸。因此，繼續推進行政審批局改革模式一定要明確改革的服務導向，謹防行政審批局異化，從“做小做優”上下功夫來實現行政審批局的可持續發展，以增強企業和群眾的獲得感為目標，提升審批的綜合服務能力，減少審批環節、優化服務流程、提高服務質量，打造精細化的審批服務。

（三）堅持制度與技術創新

推進行政審批局改革模式要突破長期以來積累的體制機制障礙，攻克關鍵堵點還必須從制度與技術兩端發力，堅持制度與技術創新，以完善的制度和革新的技術來推動改革取得積極成效。一方面，要不斷完善制度創新。目前，行政審批局改革模式的推進已經進入“攻堅期”，行政審批改革難啃的“硬骨頭”，例如，中介服務的規范管理，審批信息孤島和信息煙囪的存在，市與縣（市）區審批缺乏同一性、簡政放權的基層承接不力、審批業務縱向與橫向銜接不暢等制度層面的難題，都需要狠抓制度創新，以完善的制度來解決行政審批改革中的痛點和難點問題，使行政審批局改革模式在常態化治理的軌道上前行，最大程度地激發社會和企業的活力。另一方面，要不斷推進技術革新。從行政審批局改革模式的推進經驗來看，“互聯網+”、政務信息平臺、規范化運行等技術層面上的革新方式是很多地方行政審批局改革模式的主要創新點。技術革新能夠帶來審批環節的簡化、審批流程的優化，為此，在不斷完善制度創新的同時，應堅持技術革新，以技術革新來優化運行流程，打造標準化，無差別的審批服務，不斷優化營商環境。

參考文獻：

[1]唯改革創新者勝——遼陽市推進相對集中行政許可權改革綜述[N].遼寧日報，2017-5-16.

[2]遼陽市減少審批環節204個——遼陽“放管服”改革形成行政管理新格局[N].光明日報，2017-6-1.

責任編輯? 江? 南