保障公民環境參與權的困境及進路

馬繼東 朱向雷

[摘 要]在推進我國生態文明建設進程中，伴隨著政府管制型這一環境治理模式出現了環境治理困境，黨的十九大提出要構建新的環境治理體系。在新的環境治理體系中，特別強調要吸納公民的環境參與。然而在公民的環境參與過程中，還存在諸多阻礙公民環境參與權實現的難題，如何破解這些難題，值得深入思考。

[關鍵詞]公民;環境參與權;困境;路徑

[中圖分類號]D921? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? ? ? ?[文章編號]1672—4496（2019）04—051—04

黨的十九大報告在談到推進我國生態文明建設問題時，提出在推進我國生態文明建設進程中亟待構建一種新的環境治理體系，這就是報告中所強調的要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。[1]由此可以看出，要推進我國的生態文明建設，如何更好地吸納公民的環境參與，切實保障公民的環境參與權，成為擺在我們面前的一個嶄新的課題。

一、保障公民環境參與權的重大現實意義

在環境保護和環境治理過程中，廣泛吸納公民的環境參與，保障公民的環境參與權利，其現實意義在于：

（一）有助于推進環境民主，促進政府環境決策的民主化、科學化

在環境保護和環境治理過程中，吸納公民的環境參與，切實保障公民的環境參與權利，是推動政府的環境決策民主化、科學化的重要途徑。首先，公眾參與環境立法，有助于環境立法的民主性和公平性。立法機關在環境立法過程中，通過廣泛聽取、考慮和協調不同公民的意見、要求、利益，可以使環境立法更好地維護環境公共利益，同時也有助于更好地維護公民的環境利益。其次，公眾參與環境決策，可以最大限度地減少政府環境決策的盲目性、隨意性，進而提高其環境決策的科學性。政府部門要做出準確的決策，需要占有足夠的環境信息。政府部門獲取環境信息的渠道比較單一，而公眾來自四面八方，在環境信息的獲取上有其獨特的優勢，政府通過吸納公眾參與環境決策，可以避免其決策偏離實際，有助于推進其決策的科學性。再次，公眾參與環境監督，可以對政府的環境信息進行有效的監督，推進政府環境信息進一步公開。另一方面，也可以監督環境行政機關的行政不作為，提高環境行政機關依法保護生態環境和推動綠色發展的自覺性，推動環境行政機關在環境保護和監管中更好地盡責。

（二）有助于更好地維護公民的環境利益

近些年來，伴隨著我國社會主義民主政治的發展，我國公眾的權利意識不斷提升，對自身的環境利益也越來越重視，公眾通過環境參與，可以更好地維護其環境利益。公眾參與環境保護，能夠表達自己所屬的社會群體、社會階層對環境公共事務的愿望、意見和利益訴求，進而在環境公共利益的分配中，能夠更好地維護本群體、本階層的環境利益。由于環境資源的有限性，公民要實現環境利益的最大化，必須積極參與環境管理和環境公共事務，并在其中積極表達自己的利益訴求，這樣才有可能維護和實現自身的環境利益。公眾只有通過環境參與把自己的利益訴求充分表達出來，才能引起決策者對其所在階層、群體環境權利和訴求的重視和考慮。可見，環境保護中廣泛吸納公眾參與，保障公民的環境參與權利，既是公眾環境利益表達的途徑和載體，又是公民維護自身的環境利益的重要手段。

（三）有助于構建新的環境治理體系

在黨的十九大以前，我國的環境治理體系基本上是政府管制型的治理體系。在這種環境治理模式下，政府及其相關的行政主管部門是生態環境治理的合法主體，而社會組織尤其是公民在生態環境保護中的地位尚未明確規定。因此，在生態環境保護與治理過程中，政府及其相關行政主管部門構成了合法的主體，始終處于主導地位。這種環境治理體系的缺陷在于過分倚重政府進行環境管制，而政府的環境管制并非是萬能的，在有些情況下，可能會出現政府的環境管制失靈，進而造成環境治理的困境。黨的十九大提出構建新的環境治理體系，強調吸納公民的環境參與，公民參與生態環境治理，打破了過往單一依靠政府進行環境管制的傳統環境治理模式，從而構建出一種多元主體共同參與環境治理的新模式。在我國的環境保護和環境治理過程中，如何保障公民的環境參與權，切實保障公民的環境參與，對于構建和完善新的環境治理體系至關重要。

二、保障公民環境參與權面臨的主要困境

（一）公民環境參與權的保障存在法律困境

關于公民環境參與權，新的《中華人民共和國環境保護法》第五十三條規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”第五十七條規定“公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。” “公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。”[2]由此可見，新的環境保護法確定了我國公民享有環境參與的權利。但是，新的環境保護法對于公民環境參與的內涵、程序等并沒有做更為明確具體的說明。

此外，我國的環境信息公開制度也不太完善。環境信息公開是公民環境參與的重要前提條件，公民如果不及時掌握真實的環境信息，公民的環境參與必定是盲目的。就目前來看，政府的環境信息公開主要有兩種模式，一種是政府主動公開的環境信息，另一種是依申請公開的環境信息。但對于哪些環境信息政府必須主動公開，雖然有相關的法律規定，但規定的過于籠統和模糊，勢必會造成政府在環境信息公開時，會選擇性地公開環境信息，這樣非常不利于公民了解真實的環境信息，更不利于公民的環境監督。此外，在企業環境信息公開上，《清潔生產促進法》規定企業需要強制公開的環境信息是“與清潔生產相關的信息”，這樣的規定也非常模糊，不利于政府部門的環保督查和公民的環境監督。

（二）公民環境參與的渠道狹窄且不暢通

能否有暢通的環境參與渠道，是切實保障我國公民環境參與權的一個重要前提條件。然而，就當下來看，我國公民環境參與的渠道依然很狹窄，大體上只有兩條渠道，即制度性渠道和非制度性渠道。制度性渠道主要包括借助人大、政協這類平臺，提交反映公民環境訴求的提案，或通過信訪反映公民的環境訴求，維護自身的環境權利。非制度性渠道依照我國《環境保護公眾參與辦法》中的相關規定，主要指環境保護主管部門通過征求意見、問卷調查、組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民對環境保護相關事項或者活動的意見和建議，公民也可以通過電話、信函、傳真、網絡等方式向環境保護主管部門提出意見和建議[3]。非制度性渠道由于大都具有不定期性、自發性，從而導致公民環境參與的目的性不強，因此很容易被忽視。由此可見，目前，我國公民環境參與的渠道還比較狹窄，在遇到一些突發性的環境事件時公民的環境參與渠道就不太暢通。

此外，我國的公民環境參與更多的是末端參與，缺少事前參與和事中參與。即便有一些法律規定了可以事前參與，但又嚴格限定了公民環境參與的范圍，比如在2016年新修訂的《環境影響評價法》中雖然賦予了公民在專項規劃的審批前擁有參與權，但公民的環境參與權僅限于專項規劃，對于規劃環評和政策實施的環境影響評價，公民則無權參與。

（三）公民的環境參與尚未完成從自發到自覺的轉變

環境保護和環境治理作為公共事務，不單單是政府的責任和義務，更無法離開公民的環境參與。然而，就目前來看，我國的公民環境參與，還未完成從自發到自覺的轉變，很多公民的環境參與依然帶有自發性。主要原因在于：其一，政府的決策部門和環境監管部門對公民的環境參與缺乏熱情。政府部門仍有一些人認為，中國的環境管制更多依靠的是政府的環境管制，民眾發揮的作用不大，進而在環境決策制定的過程中，在建設項目立項前的環評過程中，不重視吸納公民的環境參與。其二，環保組織NGO在提升公民環境參與能力上發揮的作用有限。就目前來看，我國的環保組織NGO偏重于通過講座、培訓、清潔衛生活動等方式宣傳環保知識，增強民眾的環保意識，而對于民眾對環境參與的理論認知、環境參與的程序和方式及其在環境權益受到侵犯時如何維護等則缺乏必要的引領。其三，公民個人在環境參與的自覺意識和自覺行動上有欠缺。很多公民還沒有清醒地認識到在環境保護和環境治理過程中，公民的環境參與權利到底有哪些？公民的環境參與能夠發揮什么樣的作用？應該怎么去發揮自身的作用？當面對破壞環境的行為時如何抵制？當環境的公共權益或自身的環境權益受到非法侵犯時該如何運用法律手段加以維護？這些都制約著公民的環境參與成為自覺的行動。

三、保障公民環境參與權的進路

（一）健全和完善保障公民環境參與的相關法律制度

修改后的新環保法只是對公民的環境參與加以法律確認，但還沒有對公民環境參與做出具體詳盡的法律規制，因此還需要不斷完善。首先，對公民環境參與的程序、方式等應以更加詳盡的法律條文加以確認。這樣，才能保證公民的環境參與的有序性、合法性、真實性。如果沒有形成具體的程序制度規定，公民的環境參與很容易落空。第二，對于非制度化的公民環境參與渠道，也亟待加以法律確認。比如為吸納公民參與環境決策而舉辦的論證會、座談會、研討會，對代表的范圍、人選的確定、討論的事項、回避事項、發言要點等，都應該有明確的規定，這樣才能確保公民環境參與的實際效果和公正性。第三，對于公民環境參與提出的建議或意見，建立回應制度。無論公眾提出的意見或建議是否被采納，決策部門都應做出回應，告知意見提出者，否則，公民的環境參與就失去了意義，公民的環境參與權就可能被虛置。

（二）拓寬渠道吸納公民參與環境立法、環境決策和環境監督

首先，采取多種方式吸納公民參與環境立法。可以通過在一些網站設置網絡專欄、發放環境調查問卷、召開專家咨詢會、座談會、研討會等多種方式，廣泛吸納專家學者、社會各方面人士對環境立法的意見和建議，進而使環境立法能夠更好地體現民意，彰顯我國的環境保護和環境治理的民主性和公開性。其次，多渠道吸納公民參與環境決策。各級環保主管部門應該在民眾中廣泛宣傳公民享有環境參與決策權，并主動邀請公民參與到環境保護和環境治理的各項決策中，就相關的環境保護和環境治理議題與公民進行共同探討共同協商，從而制定出科學的政策。此外，各級環境主管部門還應把吸納公眾參與環境決策常態化，為此應設立公民參與環境決策的平臺，借助該平臺匯集公民對環境保護和環境治理的相關建議，環境主管部門在決策時要充分考慮到公民的建議和訴求。再次，提高環境監管部門對吸納公民參與環境監督的重視。由于環境監管部門的工作人員數量有限，因此，單靠環境監管部門的監督人員來監督環境，監管力量有限。在發達國家有近三分之二的環境污染事件是最早被公眾或綠色組織發現的，因此，在我國也必須高度重視公民在環境監督方面獨特作用。一方面，各級環保主管部門要采取得力措施，以確保公民舉報環境違法事件的渠道暢通。可以通過不斷健全和完善12369環保投訴和舉報熱線，遏制一些不法企業的肆意排污行為或其他環境損害行為。另一方面，可以搭建一些曝光平臺，對環境損害事件、涉事企業、責任人等進行曝光，以此對環境損害起震懾作用。再有，要切實保證舉報者安全。環境損害事件牽扯的利益比較多，公民個體往往會承受來自于各方的諸多壓力，只有切實保證舉報者的安全，才能更好地激發公民在環境監督方面發揮作用，確保公民環境監督權真正落到實處。

（三）不斷增強公民環境參與的權利意識和能力

首先，大力增強公民的環境權利意識。不可否認，伴隨著我國先后加入了聯合國《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會及文化權利國際公約》，我國公民的政治權利、經濟權利、文化權利、社會權利意識得到很大幅度的提升，但是，我國公民的環境權利意識才剛剛覺醒，廣大民眾對環境權利的認知才剛剛起步，因此必須大力增強公民的環境權利意識。其次，努力提升公民環境參與的能力。一要加強對公民的環境保護知識、環境法律知識以及環境民主知識的普及教育，使其認識到自身擁有哪些環境參與權利，通過哪些程序合法地行使自己的環境參與權利？運用哪些手段來捍衛自己的環境參與權利？進而使其學會依法、理性、有序地參與環境保護和環境治理，并選擇合法的途徑維護環境公共利益和自身的環境權益。二要構建多種平臺，踐行公民環境參與的具體實踐。比如可以引導公民通過生活垃圾分類、綠色家庭、綠色學校、綠色社區和綠色出行等行動，來踐行環境參與。