效率視域下的公共圖書館人力資源保障體系設計研究

梁 欣a，王曉輝

(哈爾濱師范大學 a.圖書館 b.文學院，黑龍江 哈爾濱 150025)

1 效率理論與公共圖書館

以最小的投入獲得最大的產出，使企業的生產效率最大化，歷來是企業管理與經營活動的最終目標。作為一種公益性文化事業機構，公共圖書館以最少的資源投入努力向社會提供覆蓋全社會、普遍均等的公共圖書館服務，實現社會效益的最大化，一直是公共圖書館建設的價值取向與追求目標。但在實際生活中，在技術、資金等資源配置基本相同的情況下，不同企業的生產效率卻存在著很大的差異。對此，美國的經濟學家弗朗茲在其著作《X效率：理論、論據和應用》中對這種現象進行了系統地闡述。他認為，一個企業盡管技術先進、資金雄厚，但并不一定富有效率，在企業中總是存在一些來歷不明的低效率因素—一種單純從資金與技術角度無法解釋的企業內部低效率現象，他們認為組織因素與動機因素是其中兩個至關重要的因素，這些因素影響著企業的存在狀態及未來的發展。這種理論在探討企業生產效率時更強調關注于人的因素，去關注人的心理因素與人性因素，強調人力資源在企業生產效率中的關鍵影響。人的心理因素、動機因素重視與研究的缺失，使得企業經營低效率的現象成為一種必然的事實。據萊賓斯坦估算，歐美國家因為人力資源相關因素所帶來的低效率損失不會低于國民生產總值的5%。效率理論的提出使得眾多的管理學者與行政官員在研究企業與組織管理時更加關注人力資源管理在提高企業經濟效益中舉足輕重的作用。

雖然效率理論主要用于研究企業的經營管理問題，但在公共圖書館中也同樣存在著非常明顯的低效率現象，效率理論對公共圖書館也有著積極的借鑒意義。近年來，在國家文化發展規劃為代表的文化政策大框架下，公共圖書館的建設被提升到前所未有的高度，公共圖書館事業發展也得到了前所未有的重視——從中央到地方的各級地方政府采取各種積極的措施，提供各種具體的制度安排，如財政制度安排、法律法規安排，來切實將公共圖書館建設推向深入，這種重視也收到了切實成效：公共圖書館的行政運營經費大幅度增加、館舍與硬件條件得到極大的改善、文獻建設穩步推進、數字圖書館建設初具雛形、公共圖書館服務的“觸角”正逐步向社會的基層延伸。但在公共圖書館表面大發展與大繁榮的背后，我們必須清醒地意識到與政府對圖書館巨大投入不相適應的是，目前公共圖書館的產出效率即總體社會效果卻不容樂觀，成本投入巨大但服務效率不高：龐大的館舍、有限的資源、區別化對待讀者、服務層次與水平的低下、服務手段與方式的落后、對“讀者第一、服務至上”服務效益理念的漠視與弱化。以服務為代表的整體效率滯后會引發公眾對公共圖書館公信力與存在價值的質疑。究竟根源，所有這些低效率現象背后都隱藏著效率理論為我們揭示的深層次原因，即如果不對公共圖書館中的人本因素進行深入的研究與思考，并創新地設計出與時代發展相適應的人力資源保障體系(包括觀念體系、體制體系)，那么公共圖書館功能的完善乃至普遍均等的目標只會流于形式而無法實現。

2 我國公共圖書館人力資源保障體系現狀分析

2.1 我國公共圖書館人力資源現狀

筆者以《中國文化文物年鑒2017》為數據源，對我國公共圖書館人力資源現狀細致地進行梳理。截至2016年12月31日，全國公共圖書館機構 3 153 個，從業人員 57 208 人。專業技術人員 41 099 人，其中正高級職稱人員812人，占專業技術人員總數的2%；副高級職稱人員 5 341 人，占專業技術人員總數的13%；中級職稱人員 18 699 人，占專業技術人員總數的45%(見表1)。可以看出，我國公共圖書館從業人員中，正高級、副高級人員的比例偏低。

表1 2016年公共圖書館從業人員情況表

2.2 機構人與身份人之觀念定位

機構人是機構主義者對公共圖書館事務參與者的設定，在機構本位主義的體制背景下，機構人將以服從公共圖書館作為自己的生存使命，從而將自己的命運交給公共圖書館。當工作者被合法地確認為機構人并以對公共圖書館的責任承諾來獲得績效評價，公共圖書館因此也必須相應地給予機構人以全面的福利回報。公共圖書館將無條件地承擔起所有機構人的健康、住房、福利、子女等一系列本來應由個人與社會擔當的責任。而機構人除了服從圖書館之外就可以幾乎飽食終日、一勞永逸而無所用心。龐大的圖書館機構之所以人滿為患、人員嚴重超額而公共圖書館服務提供嚴重不足，之所以有大量富有文化素養與職業訓練的圖書館學、情報學正規畢業生而又難以擠進公共圖書館的門檻，之所以大批失去工作能力或嚴重缺乏工作能力的機構人仍然全酬占據著工作崗位，其最根本的原因，就是機構人與公共圖書館命運同在。

例如，截至2015年4月，湖南省常德市公共圖書館從業人員共計154人，其中男館員51人，占總人數的34%，女館員103人，占總人數的66%，男女比例嚴重失調。在年齡結構上，45歲以上人員68人，占總人數的45%；35歲以下30人，僅占總人數的20%，老齡化現象嚴重。特別提出的是，全市公共圖書館竟沒有一個圖書館專業的全日制大學本科畢業生。從業人員的龐大和雜亂，不僅加劇了經費的困境，而且造成人浮于事，大大影響了工作效率。

身份人是官僚主義者對公共圖書館事務參與者的設定，此種設定將人引向公共圖書館內部的權力層級識別，通過權力欲刺激而激發參與公共圖書館事務的熱情以獲得官僚主義體制下的分配權、利益機會與社會榮譽感。而中國傳統之儒家官本位文化背景對身份人的刺激，使得所有公共圖書館從業人員都致力于對館長、書記等行政官僚與副研究館員、研究館員等技術官僚身份的人際競爭與博弈，致使競爭與博弈中的勝利者即使在喪失工作競爭力的情況下也依然以身份優勢占據專業崗位，并獲取各種形式的社會利益分配，并由此導致大批體制內的從業人員抵制人事制度改革并對公共圖書館服務中的普遍均等與以人為本等利益取向表現出居高臨下的不屑一顧。

2.3 倒金字塔之人事體制結構

官僚制人事體制是計劃經濟時代所遺留下來的必然產物。這種體制背景下，政府在公共圖書館人力資源配置中處于絕對主導性的支配地位，領導由上級政府任命，公共圖書館從業人員一旦通過各種途徑進入圖書館就成為占據終身職業位置的機構人。機構人在這些職業位置上并不會受到實質意義上的崗位績效考評，盡管每單位年終都要求每一位館員填寫設計精良的考評表。但由于在管理體制上公共圖書館屬于事業單位，從業人員端的是“鐵飯碗”——績效考評的流于形式與“退出”機制的不健全使得人事制度改革嚴重滯后，存在著只進不出，職務、職稱聘任只上不下。分配制度實行平均主義與“級別與身份”的工資支付方式，權力越大，職稱越高，薪水也就越多，“這種預算最大化的舉措往往被認定要發生，而全然不顧委托人或全體讀者的需要”。榮譽、薪水與社會福利等等對于機構人而言最重要的激勵因素只與他們的身份與級別相聯系。在身份與級別終身制的官僚制人事體系背景條件下，干好干壞一個樣，干多干少一個樣，干與不干一個樣。因此，遲到早退，上班看報、喝茶等人浮于事與無所事事的現象在公共圖書館中十分普遍也就不足為奇，甚至還出現了編制內館員高薪不勞而將清掃、上架等繁重性工作交給那些低薪聘來的編制外合同工，形成公共圖書館編制嚴重超重、分配同薪同酬、績效考評流于形式的具有中國特色的圖書館景觀。

公共圖書館人事體制又一現實景觀是人力資源保障體系的結構失重矛盾。在現行的城鄉二元結構及文化利益的分配機制下，人力資源從圖書館服務體系的底端大規模地撤離而向結構之上端聚集，導致大量的圖書館專業人士與服務人員集中于大中城市，使人力資源配置呈現出倒金字塔失重狀態，使得大中城市機構龐大，公共圖書館人力資源保障體系重心高高在上，從而使得“走向民間”“走向大眾”“走向火熱的生活和斗爭的第一線”的文化政策取向越來越背離初衷而轉向回歸城市、堅守精英、崇尚文化等級制的文化價值道路。這種倒金字塔結構不但讓政府陷入大包大攬的文化行政與文化服務的巨大包袱之下，而且削弱了民間和社會基層對公共圖書館服務的體制外有效動員能力，導致公共圖書館體系結構在非穩定性存在結構中喪失了其應有的功能，更談不上服務體系的功能與效率最大化。

3 創新人力資源保障體系制度設計

綜上所述，為實現公共圖書館的功能目標，必須樹立以效益為核心的構建原則，從理念、體制、結構與目標等四個方面創新人力資源保障體系制度設計。

3.1 理念上：使人力資源與身份、機構真正脫鉤

理念上，要讓人力資源與身份、機構真正脫鉤，完成從機構人、身份人向服務人轉變的人事制度理念的根本變革。服務人是服務主義者對公共圖書館事務參與者的設定。這種設定基于整個社會是一個互益的系統。服務人也就意味著圖書館從業人員機構定位、身份定位、榮譽定位與利益定位。以圖書館員為例，館員崗位向一切申請者均等地敞開施展才華的機會，每一次入列與出列則取決于申請者所獲得的讀者認可程度與受歡迎程度。準入與退出機制的健全使得一切公共圖書館服務者都以服務者的身份熱情而誠實地從事著具體的圖書館工作，每一個具體的服務者不管從事何種圖書館工作都是人力資源的一分子，都是以服務者身份換取社會利益分配的自由勞動力。圖書館從業人員角色轉型的變化就是從機構人、身份人向服務人的變化，是人力資源在公共性理念下的管理模式轉型。

3.2 體制上：突破原有人事制度框架

體制上，要突破原有人事制度框架，在編制規模、薪酬管理和績效考評方面取得符合形勢發展的實質性突破。

3.2.1 人力資源的社會化管理。人力資源的社會化管理是對機構本位主義的顛覆，實行公共圖書館的社會化管理后，機構無人，人都生活在社會化的大系統中并按其能力分配其個人福利。體制意義上的“養事不養人”使得公共圖書館的行政投入資金依法專項使用，人力資源費用的嚴格總量限制與公共圖書館拒絕福利支出將極大地提高了公共圖書館存在的功能實現程度，使得公共圖書館真正成為公共文化服務體系中功能到位的一環，真正實現人與機構的功能分離，并且滌清人與機構之間的一切體制性曖昧關系。

3.2.2 人力資源的合同制管理。人力資源的合同制管理是對職業官僚主義的顛覆。個人全面的合同制管理的目標是實現由身份管理向崗位管理轉變，從而突破目前流于形式的“全員聘用制”。這使得進入公共圖書館中的人力資源都沒有一成不變的所謂“終身職業”，而只有以年度為甄選時間單位的“擇業”。這既包括行政過程中的技術官僚，同時也包括服務過程中的職業技術官僚。現行的副研究館員、研究員將不能因為一次評定的專業技術資格而成為擁有專業職業優勢的終身職業者。所有的專業崗位、職級崗位，包括館長、部主任都會以開放的甄選姿態歡迎包括原在崗者在內的所有社會應召者。所有的應召者都必須與作為服務主體的公共圖書館簽訂正式的勞動合同，這是對公共圖書館標桿管理“能對改善圖書館的業績產生極大的回報，并在降低成本的同時使得員工更加靈活地工作。”業績指標的細化與分解，使得合同化管理取得責權利相結合的法制化治理效果——通過建立嚴格的崗位責任制，使全體成員明確各自的任務和職責，真正做到“各司其職、各負其責、各盡所能、分工協調、合作默契”。

3.2.3 人力資源的業績工資管理。首先，要通過設計一套客觀公正、科學的績效評價方案，以及通過有效地設計與實施這些方案的技巧，讓每一位員工都能夠明確了解自己的工作現狀與應達到的業績標準之間的距離。從公共圖書館實際來說，可從“德、能、勤、績”四個大的方面來進行考核。事先將這四個方面擬定具體的指標，指標的重點應放在專業水平與服務效果方面，力求考核客觀公正，減少個人情感及其他非理性因素的影響。通過對員工一年綜合績效的評估，總結成績，找出差距，及時發現問題，進而改進工作，起到激勵作用；其次，在績效差異可以被清楚地評價與度量、明確個體之間顯著的業績差異后，觀察到的工資差異應與績效差異建立起直接關聯。管理實行成績定效工資，把全體員工的綜合績效與年終評獎、評優直接掛鉤，貫徹按能分配的原則，打破平均主義，拉開檔次。做到多勞多得、不勞不得、獎勤罰懶，按崗定酬，按業績定酬，按任務定酬。通過勞動報酬分配制度，從而將業績工資管理的理念、工作效率的個人指標貫徹深入到圖書館每一個從業人員心中。

3.2.4 人力資源的競爭性管理

根據效率理論分析，員工的工作努力或努力程度在一定情況下與所受的競爭壓力成正比，競爭壓力越大越能激勵人的工作理性和斗志。但在傳統的管理體系下，由于競爭機制的缺失，使得圖書館機構內部缺乏應有壓力，從業人員仍在傳統的慣性中自由漫步。要通過建立與完善富有活力的開放性競爭機制，在嚴格的準入與退出機制考量下真正實現能者上、庸者下，形成服務是服務人的唯一價值取向。如此，公共圖書館建設就會進入一個圖書館自我治理的時代，在這個時代中，不僅技術、服務走向專業化，還將永遠伴隨著變革與角色的變遷給從業人員所施加的壓力。經過人力資源的社會化管理、合同化管理、業績工資管理，就會有圖書館行政官員與從業人員在合同責任考驗下的服務熱情與社會責任心，并且能夠在合同總量的累加中追求公共圖書館支出效率水平的“使社會凈收益最大化的水平，也就是說，在這個水平上邊際收益等于邊際成本”。

3.3 結構上：確立正金字塔結構

結構上，要從制度層面上真正有效地解決倒金字塔結構，使圖書館服務體系的人力資源保障體系確立起重心在下的穩定結構。首先，要在制度設計中把圖書館服務重心最大限度上向基層社區和農村鄉鎮傾斜，使得諸如每個基層圖書館的設置規模就以本地藏書多少、讀者隊伍與部門設置等實際情況為依據；其次，真正在文化發展戰略層面給基層社區與農村鄉鎮圖書館以更大的建設自主權，使得其成為加快城鄉圖書館建設步伐與擴展圖書館服務的決策者與生力軍。只有這樣才能形成正金字塔的穩定結構，實現圖書館服務中人力資源的重心下移，吸引更大數量的人力資源活躍于基層社區和農村鄉鎮，實現圖書館服務的共建共享。在此基礎上，重心在下的結構還能夠對龐大的圖書館服務志愿者隊伍進行社會聚集，使得傳統的體制外民間和基層社區力量被有效地動員并形成一種圖書館服務共同生產與服務、良性的全社會共同參與圖書館服務體系事務治理的合理結構。

3.4 目標上：實現自我實現的需要

人力資源實行人本化管理與正向激勵，實現社會效益與個人自我實現需要的雙贏。馬斯洛的需要層次論表明，人有多種需要，但在人的不同層次需要中，對于尊重的需要是其中關鍵因素。上述的效率理論也表明，在公共圖書館的治理中，人力資源尤其是個人的心理因素對單個圖書館的效率發揮，乃至整個公共圖書館的總量效率累加將起到不可忽視的作用。因此，在人力資源保障體系的建設中要充分重視尊重所產生的激勵力量。尊重激勵主要體現在尊重他人的權利、意志和情感與人性。隨著市場經濟的發展與時代的進步，館員要求參與圖書館事務的管理、追求自我發展，實現自我價值的愿望也在不斷地增強。因此，在這種背景下要提高公共圖書館產出效益，實現管理目標，就不能只依靠外部規章制度等硬性強制力量來規范個體行為，更要靠在管理中充分堅持人本化原則，通過尊重個人的人格，使員工產生滿足的心理體驗并轉化為正向激勵。為引發正向激勵而采取的形式不僅限于薪水、福利等物質激勵，而應采取物質激勵與精神激勵并重的形式，通常以精神激勵為主，物質激勵為輔，二者的關系是辨證的統一，相互依存，缺一不可。精神激勵有多種多樣的表現形式，如情感激勵、目標激勵、情緒激勵、強化激勵、榜樣激勵和領導行為激勵，例如評選先進、樹立典型。

上述努力一旦成為正向激勵，就會充分激發每一個人的內在潛力，煥發員工持久的工作熱情和干勁，進而轉化為一種強大的精神力量，鼓舞他們產生高度的責任感和強烈的事業心。使每一個人力有所用，才有所展，勞有所得，功有所獎，從而實現自我價值，同時也實現了圖書館服務體系產出效益的最大化。

通過創新地設計公共圖書館之人力資源保障體系，充分發揮市場在人才資源配置中的基礎性作用，建立與完善在相應社會保障條件下的人才流動機制，引導圖書館人員合理流動，把優秀人才集聚到公共圖書館的建設中來，樹立現實運作中公共圖書館科學、合理的觀念與體制正向效率維度，最大化實現體系的功能目標。