“十三五”全國油氣資源勘查開采規劃執行情況中期評估與展望

郭 威 潘繼平

自然資源部油氣資源戰略研究中心

0 引言

原國土資源部印發的《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》，國家能源局印發的《石油發展“十三五”規劃》《天然氣發展“十三五”規劃》等專項規劃（以下簡稱規劃），在保障國內油氣資源供給方面發揮著重要的宏觀引領作用。目前，規劃期已經過半，開展中期評估，查找規劃實施薄弱環節，發現趨勢性、風險性問題，提出加強和改善規劃實施的意見建議，更好地發揮規劃戰略引領作用，對于保障國家能源安全意義重大。

1 規劃實施以來國內外形勢

“十三五”以來，世界經濟在深度調整中曲折復蘇，總體呈現向好態勢。“十二五”末期世界經濟整體增速下滑，自2016年第四季度開始逐漸回暖，2017年增速明顯回升，GDP增速同比增長0.4%。但2018年全球經濟增速徘徊不前，據國際貨幣基金組織《世界經濟展望》預測，下調全球經濟增速至3.7%，與2017年持平[1]。美國推倒現行國際體系中的“多米諾骨牌”[2]，引發一系列劇烈變動與調整，國際形勢復雜深刻演變中。

我國在保持經濟穩健增長的同時，不斷深化結構調整和轉型升級。“十三五”期間，我國經濟總體保持平穩，穩中有進。2018年，受去杠桿等政策調控，經濟增速放緩至6.6%[3]。供給側結構性改革的持續深入推進，為啟動內需、打造經濟發展新動力尋求了新路徑，也對油氣資源供給保障帶來重大挑戰。

2 規劃目標完成情況

“十三五”以來，我國油氣資源勘探開發成效顯著，取得了一批油氣發現新成果，油氣探明地質儲量總體保持穩定增長，努力實現了戰略突破、規模增儲，基本達到了年度預期（表1）。

表1 “十三五”石油天然氣儲量規劃目標完成情況表

2.1 儲量目標完成情況

“十三五”以來，我國油氣儲量保持持續高位增長態勢，2016—2018年我國新增石油探明地質儲量27.5×108t，新增天然氣探明地質儲量2.05×1012m3，新增煤層氣探明地質儲量828×108m3，新增頁巖氣探明地質儲量0.5×1012m3[4-11]。與規劃確定的50×108t、3×1012m3、4 200×108m3和 1×1012m3目標相比，分別完成55.0%、68.3%、19.7%和50.0%（表1）。除煤層氣外，其余目標完成情況均過半。

2.1.1 石油儲量增長止跌企穩

“十三五”期間，我國石油新增探明地質儲量27.5×108t，與“十二五”相比呈現出下跌態勢，但勘查仍然獲得多個億噸級新發現。其中，由于2015年以來勘查投資大幅下降，2016—2017年全國石油新增探明地質儲量降至近10年來的最低點。2018年，全國新增石油探明地質儲量9.60×108t[8-11]，同比增長9.4%，超過“十三五”同期平均水平，呈現出止跌企穩態勢（圖1）。

圖1 2008—2018年全國石油新增探明地質儲量圖

從儲量規模來看，近年來新增石油整裝規模的儲量占總儲量的47%，與近10年來的平均比例（45%）基本持平。其中，鄂爾多斯、準噶爾和渤海灣盆地新增探明油氣地質儲量達到億噸級。

2.1.2 天然氣儲量保持高峰增長態勢

“十三五”期間，全國天然氣（含溶解氣）新增探明地質儲量2.05×1012m3，實現了連續16年新增探明地質儲量超過5 000×108m3。其中，同樣受2015年以來勘查投資大幅下降影響，2016—2017年全國天然氣新增探明地質儲量也降至近10年來的最低點。2018年，全國天然氣新增探明地質儲量約7 600×108m3[8-11]，呈現出明顯反彈增長，但資源品質變差、埋藏較深（圖2）。

圖2 2008—2018年全國天然氣新增探明地質儲量圖

從儲量規模來看，近年來新增天然氣儲量規模以整裝為主，整裝規模的儲量占氣田總儲量的41.5%，探明未開發儲量占氣田總儲量的80%，略低于近十年來歷史平均值，反映出儲量開發程度有所提升。

2.1.3 非常規氣勘查獲得重要發現

隨著對地質規律認識的不斷提高、我國非常規油氣勘查開采技術的不斷創新，頁巖氣、煤層氣等非常規油氣資源新增地質儲量取得突破性進展。

頁巖氣勘探繼續獲得重要發現。“十三五”期間，全國頁巖氣新增探明地質儲量5 014×108m3[6-11]。其中，2017年四川盆地威遠地區新增探明頁巖氣地質儲量1 565×108m3；涪陵氣田的江東、平橋區塊新增探明地質儲量2 202×108m3，地質儲量規模不斷擴大[12]，為涪陵百億立方米產能建設奠定了堅實的資源基礎。

煤層氣勘查進展相對緩慢。近年來我國地面煤層氣鉆井數和投資逐年下降，“十三五”期間，全國煤層氣新增探明地質儲量828×108m3[6-11]，遠低于常規天然氣和頁巖氣，主要集中在鄂爾多斯盆地和沁水盆地，四川盆地于2016年首次提交煤層氣儲量。其中， 2018年煤層氣新增儲量比2017年有較大幅度上漲，但與2016年度576×108m3相比仍存在較大差距。

2.2 產量目標完成情況

2.2.1 石油產量繼續呈下滑趨勢

“十三五”以來，受低油價、高成本、低效益及廉價進口石油等持續影響，石油公司普遍減少了實物工作量，關停大量低效井、削減高成本油田產量，國內油氣產量繼續下降，“十三五”期間我國累計生產石油5.82×108t[6-7,13]。其中，2016年、2017年石油產量分別為2.00×108t、1.92×108t，分別比上年減少約1 500×104t、800×104t，降低6.98%、4.00%。2018年，我國石油產量1.89×108t[13]，比上年下降1.56%。

值得注意的是，雖然2017年原油產量繼續下跌，但生產形勢有所好轉，原油產量下降速度和數量均比2016年同期有明顯好轉，以松遼盆地為代表的老油區減產幅度最為明顯。2018年以來，石油企業不斷加大勘探開發投入，降幅比上年收窄2.44%，產量下滑態勢得到初步遏制。

由于已開發油田儲采平衡不均，穩產上產難度較大，距離完成“十三五”末2×108t/a的石油穩產目標，仍然存在一定差距，保持產量持續穩定面臨諸多挑戰。

2.2.2 天然氣產量增幅明顯

受進口氣和市場銷售影響，天然氣開發與增產步伐猛增。“十三五”以來我國天然氣產量3 393.49×108m3，連續7年產量超過千億立方米。其中，2016年常規天然氣產量1 231.72×108m3，比上年減少11.85×108m3。2017年常規天然氣產量1 386.77×108m3，比上年增加155.05×108m3，同比增長12.59%。2018年天然氣產量（含頁巖氣、煤層氣）1 610×108m3[13]，增幅明顯。

我國天然氣資源儲量豐富，但勘探開發程度依然較低，隨著技術進步和石油天然氣體制改革的不斷深入，開發低滲透、深層、深水和火山巖等領域大量低品位、難動用資源的經濟性將逐步顯現，預計到“十三五”末，我國天然氣年產量達到1 700×108m3的目標基本可以實現。

2.2.3 頁巖氣產量創歷史新高

近年來，我國頁巖氣產業發展迅猛，“十三五”前2年全國頁巖氣產量分別為78.82×108m3、89.95×108m3，成為僅次于美國、加拿大的世界第三大頁巖氣生產大國。據初步統計，2018年上半年，我國頁巖氣產量約為40×108m3，保持了連續多年的高位增長。下半年，中國石油、中國石化提速頁巖氣勘探開發，涪陵頁巖氣田全年生產頁巖氣60.2×108m3[14]，中國石油西南油氣公司頁巖氣田的年產量為42.7×108m3[15]，2018年我國頁巖氣產量超過百億立方米。

頁巖氣的商業化生產，對促進國家能源結構調整、緩解中東部地區用氣緊張局面、加快節能減排和大氣污染防治等方面發揮了積極的作用。由于我國石油企業在鉆探技術、成本削減等方面取得很大提升，預計到“十三五”末期，我國頁巖氣年產量有望達到170×108m3，但與300×108m3/a的規劃目標仍然存在一定差距。

2.2.4 煤層氣利用量小幅增長

長期以來，我國煤層氣實施煤礦井下抽采和地面開發雙軌發展戰略。2015年以前全國煤層氣抽采總量以年均兩位數的速率增長。隨著我國能源政策和能源市場的變革，煤炭行業關井壓產，2016年煤礦瓦斯抽采量大幅下跌，全國煤層氣產量也隨之陡降，2017年全國煤層氣產量再創新低。

利用量方面，“十三五”前兩年全國煤層氣（含煤礦瓦斯）利用量分別為80.13×108m3、93×108m3，與規劃目標160×108m3/a仍有較大距離。總體上來看，受煤炭去產能等因素影響，進一步拉低煤層氣產量和利用量，完成“十三五”煤層氣規劃目標面臨嚴峻挑戰。

3 規劃重點任務實施進展情況

“十三五”以來，我國油氣資源勘探開發成效顯著，取得了一批油氣發現新成果，油氣探明地質儲量總體保持穩定增長，努力實現了戰略突破、規模增儲，基本達到了年度預期。

3.1 石油勘探開發成效顯著

東部地區以渤海灣等盆地為重點，加強精細勘探開發、增儲挖潛，努力減緩老油田產量遞減，取得了顯著成效。其中松遼盆地中淺層石油勘探整體落實億噸級儲量規模，松南重新、大情字井等地區落實儲量規模近8 000×104t。渤海灣盆地在濟陽及灘海地區形成3 000×104t級規模儲量區，首次在石炭系太原組鉆獲高產油流，發現了新的古潛山含油層系[6-7]。

我國西部地區以塔里木、鄂爾多斯、準噶爾等盆地為重點。“十三五”期間，在鄂爾多斯盆地環江、合水新發現多個含油富集區，新增探明石油地質儲量1×108t，預測石油地質儲量3×108t，為實現“西部大慶” 5 000×104t/a長期穩產提供了新的規模資源。塔河油田外圍順北地區發現順北大油氣田，實現了“塔河之外找塔河”的戰略構想，區帶資源規模超過1×108t，“十三五”期間有望建成150×104t油當量/年產能的新基地，開辟了增儲上產新陣地。柴達木盆地英西地區整體形成億噸級儲量規模[6-7,12]。

海域按照“做強渤海、拓展南海、加快東海、探索黃海及其他海域”的部署，保持老油田持續穩產與新區產能建設，高效完成多個大中型油田評價。發現渤中34-1油田，探明儲量突破1×1012m3。中石化北部灣海域“潿4井”取得油氣重大發現，初步估算石油地質儲量480×104t。滾動勘探成效顯著，有力保障了油田的穩產增產[16]。

3.2 常規天然氣儲量實現快速增長

以鄂爾多斯、塔里木、四川等盆地為重點，加大勘探開發力度，獲得天然氣重大發現。

鄂爾多斯盆地蘇里格南部和西部地區，天然氣形成儲量規模4.72×1012m3。杭錦旗錦58井區5×108m3年產能建設有序推進，新增經濟可采儲量33×108m3。盆地中東部碳酸鹽巖新層系天然氣勘探取得重要發現，獲日產10×104m3以上工業氣流[6-7]。

四川盆地及鄰區天然氣有利勘探面積超過30×104km2，天然氣資源量居全國首位[17]。興探1井在中三疊統雷口坡組獲高產工業氣流，新增預測儲量612×108m3，開辟了川西南部雷口坡組天然氣勘探新領域；川東南地區海相二疊系白云巖天然氣勘探取得新突破，新增天然氣預測儲量1 115×108m3。

塔里木盆地新增天然氣探明地質儲量3 000×108m3；塔西南寒武系白云巖古潛山勘探取得重要突破，獲得21.45×104m3/d工業油氣流，開辟了塔西南古潛山天然氣勘探新領域。

渤海深層天然氣勘探獲得重大突破，渤中19-6氣田已探明天然氣地質儲量超過1 000×108m3，揭示了渤海灣地區古潛山天然氣領域巨大的勘探前景，為京津冀地區優質清潔能源供應奠定了堅實基礎。

3.3 加快推進頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣規模開發

3.3.1 頁巖氣勘探開發成果顯著

川南地區頁巖氣勘探開發取得重要成果。新增探明地質儲量1 790×108m3。僅中國石油在川南地區累計探明頁巖氣地質儲量已達3 200×108m3[6-7]。

涪陵頁巖氣田資源基礎不斷夯實。2017年涪陵頁巖氣田新增探明地質儲量2 202×108m3，已累計探明地質儲量6 008×108m3。產能建設方面，2016年初，正式啟動氣田二期50×108m3年產能建設，試氣獲高產氣流，展示了良好的開發前景。

威遠地區頁巖氣勘探取得新進展。開展了系列地質評價及深層壓裂技術攻關，部署實施的威頁23-1HF等5口評價井，測試獲日產26×104m3高產頁巖氣流，取得頁巖氣勘探重要新發現。2018年6月，埋深3 925 m的足202-H1井，測試日產量45.67×104m3，標志著我國在深層頁巖氣勘探方面取得了重要新進展。

3.3.2 煤層氣勘探開發成果顯著

以《規劃》確定的沁水盆地南緣、鄂爾多斯盆地東部為重點區域，加大煤層氣開發利用。創新煤層氣勘探模式，加快推進一體化項目建設模式。部署開展河東臨興Ⅱ期、神府解家堡、神府欄桿堡、府谷、云南雨旺、山西古交等6大煤層氣、致密氣后備勘探開發接替區建設，逐步啟動壓裂排采和大規模排采。新區、新層系勘探開發取得突破。在神府煤田北部中二疊統下石盒子組盒8段發現厚氣層，新增探明地質儲量228.55×108m3。臨興、神木區塊千五段均獲得工業氣流[6-7]。

4 面臨的主要問題

4.1 勘探開發投入不足導致儲產量下滑明顯

隨著2014年以來國際油價持續低迷，石油公司各項指標都有較大下降，導致勘探投入大幅減少，大量區塊投入不足。統計顯示，“十三五”前兩年全國油氣勘探開發累計投入3 874.58億元，距“十二五”平均水平仍有較大差距。基于油價緩慢回升的預估，2017年，全國油氣勘探開發累計投入2013.68億元，同比增長152.78億元，增幅8.21%。

此外，油氣資源管理改革滯后，市場競爭不足，其他國有企業和民營企業無法直接投入石油天然氣勘探開發。多重因素疊加導致了近年來油氣資源上游勘探開發投入總體不足，很大程度上影響了規劃目標的實現。

4.2 資源品質劣質化趨勢日趨加劇

我國油氣資源勘探開發面臨著勘探對象日趨復雜、勘探目標隱蔽性增強、勘探難度日益加大等問題。就石油剩余資源來看，低滲透、深水、大埋深的油氣和稠油、高含硫天然氣等低品質資源的比重逐年增高，70%以上屬于低滲透（滲透率小于10 mD）、深層（深度超過3 500m）、深水（水深超過500 m）及稠油等難動用資源，部分油田新動用儲量集中在低豐度、油水關系復雜的區塊和致密儲層，產能到位率不斷下降，提高采收率困難重重；勘查開采難度大，勘探開發成本不斷提高[18]。

4.3 油氣開發綜合成本過高制約穩產增產

綜合考慮勘探、生產及折舊等因素，多數油田勘探開發綜合成本普遍較高。例如吉林油田高達70美元/桶、大慶油田50美元/桶左右。造成成本過高的原因主要有：①資源劣質化嚴重，加大勘探開發難度；②企業背負的社會負擔沉重；③稅費負擔過重，產業結構矛盾突出。

4.4 資源開發與生態環境保護統籌力度不夠

加快推進生態文明建設對油氣資源勘探開發提出更高要求。由于歷史原因，目前各類自然保護地與油氣礦業權大面積重疊，許多大型含油氣盆地同時賦存煤炭、煤層氣、鈾以及其他沉積型礦產，資源開發矛盾較多，一定程度上影響油氣資源開發利用。亟待科學劃定生態保護紅線，統籌處理好資源開發與環境保護的關系。

4.5 煤層氣礦業權配置改革滯后，市場競爭不充分

現有礦業權人構成相對單一，約80%煤層氣礦業權集中在傳統油氣企業，市場競爭不充分，社會資本參與渠道不暢。現行煤層氣勘探最低投入標準過低，法律法規尚未對“區塊退出”進行明確量化規定或強制性要求，造成煤層氣礦業權人可以長期“圈而不探”“探而不采”“待價而沽”。廢棄礦井殘存煤層氣資源開發技術雖已成熟，但由于配套政策不完善，開發企業面臨較大的法律和經濟風險。

4.6 頁巖氣勘探開發技術與成本制約產業快速發展

目前，我國最具備開發條件的海相頁巖氣資源，80%以上分布在3 500 m以深，技術裝備尚處于攻關階段，資源有效動用面臨技術挑戰。頁巖氣勘探開發綜合成本過高，3 500 m以淺井開發成本介于5 000萬元～7 500萬元，在現行成本、價格下，4 000 m以深頁巖氣開發難以達到8%的內部基準收益率。目前80%以上的海相頁巖氣可開發資源埋深超過3 500 m，后續開發成本大幅增加。此外，現行管理體制有待進一步完善，礦業權流轉和競爭性出讓相對滯后。

5 增強規劃實施的意見和建議

展望“十四五”，針對規劃實施存在的突出問題和薄弱環節，結合國內外發展環境和條件的可能變化，必須緊扣我國社會主要矛盾變化，強化規劃的戰略導向作用。

5.1 切實采取有效措施，加快國內石油天然氣增儲上產

“十三五”后半期，要加快推進規劃確定各項目標任務的有效落實，切實提高資源保障程度。突出深層、深水等重點領域，加強常規、非常規油氣資源勘探開發力度。創新勘探思路，加大關鍵技術攻關。采取降本增效和資產優化組合，保持高強度穩定投入，全力以赴增儲、增產、增效。同時，適度擴大重點地區原油產能建設規模，確保原油產量穩中有升。

5.2 加快推進油氣資源管理體制改革進程

在開放市場、稅費改革、政府監管等領域，加快取得突破性進展。嚴格執行油氣勘查區塊退出機制，全面實行區塊競爭性出讓，進一步完善礦業權轉讓、評估規則，鼓勵以市場化方式轉讓油氣礦業權。建立已探明未動用儲量加快動用機制，采取企業內部區塊流轉、參照產品分成等模式與各類主體合資合作開發，多措并舉盤活儲量存量。

5.3 適時做好規劃目標任務動態調整

加快推進各重點項目實施進度，加大對主要指標、重大任務、重大工程實施的監測評估，尤其是約束性指標落實的專項監測評估；結合對未來發展趨勢的科學研判，調整完善石油天然氣儲量產量規劃目標，細化分解落實，督促石油企業全面加大勘探開發投入力度，確保規劃各項目標任務完成；加快推進重大工程實施力度，加強與自然資源相關規劃的銜接，避免各自為政、項目無法落地的風險，提高規劃執行效率；對規劃實施過程中發現的普遍性問題，影響主要指標實現的困難和問題，及時加強分類指導和政策協調。

5.4 密切關注規劃實施新情況新問題

針對評估過程中發現的熱點、傾向性問題，從政策、監管等層面做到超前謀劃、精準施策、精準發力，及時挖掘深層次矛盾和風險隱患，確保規劃有效實施。如2017年底出現的天然氣供氣緊張問題，要發揮規劃宏觀引導作用，全面深化規劃提出的各項改革措施，千方百計擴大資源有效供給。同時需主動應對，加強資源管理與資源儲備的政策協調和銜接，優選儲氣庫建設目標區域，按照“總體規劃，分步實施，突出重點”的原則，分步實施地下儲氣庫建設，優選一批枯竭氣藏改建地下儲氣庫[19]，切實提高資源安全保障能力和水平。

6 結論

1）規劃執行情況總體較好。規劃提出的主要目標、重點任務實施進展順利，規劃確定的勘探指標，除煤層氣外，其余均超過50%。石油和天然氣產量距離規劃目標尚存在一定差距。“十三五”后期需要貫徹黨中央國務院關于加大油氣勘探開發力度的有關批示精神，全力推進油氣儲量、產量持續增長，保障國家能源供應安全。

2）深層、深水盆地油氣將成為未來增儲上產的重點區域。新世紀以來，我國油氣勘探主要集中在深層海相碳酸鹽巖、深層碎屑巖和深層火山巖三大領域。其中，深水海域油氣地質資源量353×108t油當量，約占全國油氣地質資源量的13.1%，是我國油氣資源勘探開發的重要戰略接替區。

3）非常規油氣增儲上產比重將逐步增大。致密油氣、頁巖氣、煤層氣和天然氣水合物等非常規油氣資源成為增儲的重要組成部分。其中，致密油分布廣泛，資源潛力介于113×108～135×108t，將是國內非常規油氣中最有可能實現大規模突破的領域。此外，我國天然氣水合物資源潛力十分巨大，僅我國海域資源量就達800×108t油當量[12]，隨著產業化進程的提速，將成為未來全球能源發展的戰略制高點。

4）我國將進入天然氣儲量產量快速增長階段。近年來，在經濟快速發展及能源消費結構亟須調整的驅動下，我國天然氣消費量以10%左右的年均增長率快速增長。2018年，我國天然氣消費量為2 766×108m3，同比增長16.6%，天然氣對外依存度高達45.3%。特別是隨著“煤改氣”工程的大力推進，冬季天然氣供需矛盾更加凸顯，未來我國將進入天然氣儲量產量快速增長的發展階段。為解決天然氣消費快速增長的需求，需持續加大天然氣勘探開發力度，優化儲氣庫集群、LNG接收站系統與大型氣田戰略儲備的規劃和布局[20]，充分發揮在能源轉型中的支柱作用。