PPP模式下養老服務業政府監管法律問題研究

摘 要：PPP模式在我國基礎設施建設和公共產品的提供方面具有重要意義，促進了市場經濟的蓬勃發展和政府職能的快速轉變。但PPP項目在養老服務業的實際運行中，仍存在許多問題，所以要從法律層面完善PPP模式的監管法律體系，為PPP項目的運行保駕護航。

關鍵詞：PPP模式;監管;養老服務業

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0064-01

作者簡介：李博文，黑龍江大學，憲法與行政法專業研究生。

PPP模式，最早由英國興起，是一種新型提供公共產品的合作模式。后來PPP模式經過不斷的發展和完善，被世界各國廣泛學習，并引入中國。目前PPP模式多應用于能源、交通、水利、醫療衛生、養老服務、教育文化等行業。

一、對于PPP模式進行政府監管的必要性

首先，PPP市場交易具有局限性。如果單純依靠“看不見的手”進行調控，會使得社會資源不能實現公平有效的配置，背離政府追求公共利益最大化的目標，甚至造成社會秩序的混亂。其次，政府自身角色沖突。政府在PPP項目中既扮演著投資者又扮演著監管者，對于項目合作者的選擇和項目運行中的監督都掌握著決策話語權，這就很可能引發社會資本為追求不正當利益采取違法手段的情形，產生行賄受賄、利益輸送。再者，PPP項目本身具有長期性、專業性、復雜性的特點。社會資本在進行項目建設時，避免不了要追求個人利益最大化，而政府的目的是盡可能地實現社會利益最大化，這樣雙方的目的不免有沖突。所以，政府監管PPP項目運作過程，不僅能提高項目的建設質量，更能創造社會利益的最大化。[1]

二、PPP模式下養老服務業政府監管存在的法律問題

2014年以來新型城鎮化進程迅速推進，PPP模式在養老服務業蓬勃發展，與其相匹配的公共服務基礎設施的要求也不斷提高，卻沒有配套的合理的法律體系的存在，嚴重阻礙了我國PPP模式在養老服務行業的進一步發展。

（一）現行法律立法層級低，法律體系不完善

現階段，調整PPP模式養老服務業的相關立法規定主要是國務院財政部、發改委等部門制定的行政規章、政策性文件，還有一部分地方性法規。由于制定這些行政規章、政策性文件的主體繁多，行政規章與政策性文件的內容不可避免地會存在交叉重疊、乃至沖突，使得具體部門在實際應用時無所適從，不清楚規范的操作流程，缺少系統有序的法律規范體系。

（二）多方主體共同監管，權力分散職能交叉混亂

目前我國PPP模式養老服務業的監管主體是縣級以上的地方政府和相關領域的各主管部門，并沒有專門的監管機關。各個主管部門共同監管PPP模式的運行，使得監管權力分散，監管標準不統一，監管力度必然有所下降，甚至某些問題被各個部門交叉監管、重復監管，有些問題則疏忽遺漏管理、互相推諉，以至于目前我國PPP模式的政府監管呈現出混亂失調的局面。

（三）責任追究制度不明確，缺乏項目效果評價機制

我國PPP模式在養老服務領域還沒建立起相應的責任追究制度和效果評價機制，對于違規操作項目的主體如何懲戒與追責還沒有明確的法律規范，有關PPP項目的糾紛，通常是根據具體爭議事項來定性是行政糾紛亦或是民事糾紛，進而確定爭議解決方式。若該PPP項目糾紛中，政府為過錯方，存在不適當的監管行為，則應對政府進行行政責任追究，但沒有特殊的約束機制，只能通過行政訴訟的方式追責。

三、改善PPP模式下養老服務業政府監管的法律建議

為了PPP模式的健康良好發展，我們要積極借鑒國外PPP模式成功的經驗，并結合我國經濟發展實際情況，努力探索符合國情的PPP監管模式，順應時代發展的新要求。

（一）完善PPP模式的監管法律體系

完善PPP模式的監管法律體系，首先就要制定一部專門立法，對PPP模式的運行予以全方位保障，系統化規定PPP模式的各個階段，明確養老服務監管內容、操作流程以及監管主體等，明確被監管者的權利救濟方式，充分保障被監管者的利益訴求。

保障整個PPP項目“識別→準備→采購→執行→移交”的各個階段有法可依，并完善與PPP模式有關的法律規范，細化PPP模式的法律，解決各地方法規相互重疊交叉的問題。

（二）設立獨立的PPP監管機構

明確PPP模式的監管主體，建立專門獨立的監管機構。讓機構自主運行且有獨立資金來源，中立且公正的進行PPP模式監管。全國各地的PPP養老項目都可以上傳至監管機構的網站，彼此之間共享項目信息、交換運行數據，并且社會公眾可以在網上對PPP項目提供的服務直接進行評價，運行良好的項目直接在網上分享成功經驗以供其他地區的項目學習。

（三）建立責任追究與效果評價機制

建立責任追究機制，若違反法律規范規定的義務或職責或其他法定事項，對項目監管主體的過錯進行分類評級，并規定相應行政法律責任，讓監管機構和工作人員承擔的不利法律后果。[2]同時建立項目效果評價機制，有效地整合項目進展信息，廣泛吸收社會各方面的意見與建議，對公眾提出的問題予以解答，讓公眾有切實的參與感，并表揚肯定運行效果良好的項目，良性促進PPP模式在我國的發展。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]程佳溢.我國PPP模式監管的法律問題研究[D].遼寧大學，2017.

[2]邢鴻飛，馬西莎.我國PPP項目運行中政府監管機構的行政法律責任[J].行政與法，2018（08）：25-31.