淺議行政公益訴訟訴前程序銜接問(wèn)題

摘 要：2014年10月20日至23日，中共十八屆四中全會(huì)在北京舉行。審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，其中提出了行政公益訴訟制度的構(gòu)建，在2017年，此項(xiàng)制度正式修改列入《行政訴訟法》，并建立了“檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，以及其他具有違法監(jiān)督管理職責(zé)的表現(xiàn)，使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出具檢察建議，機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，依法向人民法院提起訴訟。”的訴訟程序。但在司法實(shí)踐過(guò)程中，大量的案例證明訴訟前置程序與訴訟程序銜接期限規(guī)定不合理，提起訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)不明的情況出現(xiàn)。筆者針對(duì)該項(xiàng)問(wèn)題，聯(lián)系身邊發(fā)生的案例，提出了應(yīng)該類(lèi)型化訴前程序與訴訟銜接的解決辦法，并基于節(jié)約司法資源的目的，對(duì)在訴訟中糾正違法行為的處理程序的一些思考。

關(guān)鍵詞：訴前程序;司法資源;分類(lèi)

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）11-0085-02

作者簡(jiǎn)介：田潔赟（1994-），女，云南昆明人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)南院，2016級(jí)研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

訴前程序現(xiàn)今大量運(yùn)用于訴訟實(shí)踐中，據(jù)阿爾法大數(shù)據(jù)法律智能操作系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，截止2019年1月24日，運(yùn)用檢察建議的民事公益訴訟案件為13926件，行政公益訴訟案件為2110件。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)在無(wú)適格原告的情況下對(duì)違反法律法規(guī)進(jìn)而侵犯國(guó)家、社會(huì)、公共利益的行政機(jī)關(guān)提起訴訟。行政公益訴訟訴前程序，是指檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件時(shí)必須以提出檢察建議為前置程序，其內(nèi)容是督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，糾正違法事由，是窮盡行政救濟(jì)原則的完好體現(xiàn)，在提起訴訟之前提供了新的糾紛解決指引，實(shí)現(xiàn)了在進(jìn)入訴訟程序之前及時(shí)解決問(wèn)題的可能。并且檢察建議相較于提起訴訟更加柔性，更加助力構(gòu)建和諧社會(huì)。

截止2019年1月23日前共1111個(gè)裁判案例。從地域分布來(lái)看，當(dāng)前行政案例主要集中在吉林省、貴州省、云南省，分別占比14%、13%、10%。云南省至今已審結(jié)108件行政公益訴訟類(lèi)案件，是行政公益訴訟類(lèi)案件多發(fā)地區(qū)，審結(jié)案件占全國(guó)各省行政公益訴訟類(lèi)案件第三。筆者以身邊發(fā)生的一例行政公益訴訟案件為例展開(kāi)關(guān)于公益訴訟訴前程序銜接問(wèn)題的討論。

一、案件情況

某風(fēng)電項(xiàng)目中某公司隨意堆放渣土造成滑坡，將某市一村委會(huì)的26.04畝集體林地毀壞。但某市林業(yè)局未對(duì)該分公司作出相應(yīng)的行政處罰。隨后，該市檢察院于2016年11月16日向該市林業(yè)局發(fā)出檢察建議。2017年3月10日，該市林業(yè)局發(fā)布林業(yè)行政處罰決定書(shū)，責(zé)令施工單位某團(tuán)有限公司于2017年6月30日前補(bǔ)種樹(shù)木4842株并處1萬(wàn)元罰款。2017年4月26日，該市檢察院以該市林業(yè)局未及時(shí)阻止違法狀態(tài)為由提起行政公益訴訟。無(wú)獨(dú)有偶，在某州國(guó)土資源局關(guān)于某市2015-G-15號(hào)地塊國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓一案中，某房產(chǎn)公司未按照合同約定的期限支付第二期出讓土地價(jià)款771.855萬(wàn)元，市國(guó)土局多次催繳均未果。在2017年1月25日，該市檢察院向該市國(guó)土局發(fā)出檢察建議書(shū)，督促其追繳土地出讓金771.855萬(wàn)元。但在2017年4月14日該市檢察院才提起行政公益訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)市國(guó)土局對(duì)某市房產(chǎn)公司欠繳土地出讓金、違法使用土地未依法全面正確履行法定職責(zé)的行為違法。①

二、關(guān)于訴前程序銜接問(wèn)題的分析

（一）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的期限

檢察建議在訴訟程序中是起到預(yù)防、防止國(guó)家、社會(huì)、公共利益進(jìn)一步遭受損失的作用，是在訴訟之外的另一道屏障。“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。②”

上述兩例案件中，檢察院均在發(fā)送檢察建議后超期兩個(gè)月才提起行政公益訴訟，司法實(shí)踐中存在大量這樣的情況。其原因是“只要行政機(jī)關(guān)未完全履行相應(yīng)職責(zé)，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。”對(duì)于“受侵害狀態(tài)”定義不明。同時(shí)在實(shí)踐中，由于侵害狀態(tài)的恢復(fù)需要時(shí)間，例如在渣土堆放致使集體林地受損一案中，集體林地的恢復(fù)和重建需要很長(zhǎng)時(shí)間，在兩個(gè)月內(nèi)不能做到恢復(fù)原狀，檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有充分尊重行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)

現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)兼采行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，③要求行政機(jī)關(guān)在訴前程序中的行政行為實(shí)質(zhì)上起到制止損害的結(jié)果，但行政機(jī)關(guān)完全履職受限于自然規(guī)律和資源條件的限制，行政機(jī)關(guān)不可能在2個(gè)月的履職期限內(nèi)滿(mǎn)足檢察建議的要求。渣土堆放致使集體林地受損一案中，某市林業(yè)局已經(jīng)責(zé)令施工單位履行職責(zé)，但無(wú)法在2個(gè)月內(nèi)完成，市檢察院即提起上訴，但受侵害狀態(tài)已經(jīng)開(kāi)始得到恢復(fù)。行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法在督促違法行為實(shí)現(xiàn)但又同時(shí)提起行政公益訴訟，這就造成了司法資源的浪費(fèi)。而最終設(shè)立一個(gè)訴訟程序科學(xué)與否的標(biāo)準(zhǔn)是其能否提高訴訟效率、節(jié)約司法資源。

三、訴前程序銜接問(wèn)題的完善

（一）分類(lèi)處理處理訴前程序

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵循檢察公益訴訟輔助性、節(jié)約司法資源，在訴前程序中可以直接要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。筆者認(rèn)為，應(yīng)把這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的初衷和實(shí)際相結(jié)合：

1.對(duì)于立即就能執(zhí)行完畢的案件，應(yīng)該在訴前程序就制止違法行為。例如某市出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一案中，出讓金的收繳可以立即實(shí)現(xiàn)，不會(huì)受到自然環(huán)境和需要實(shí)施過(guò)程程序的限制，就應(yīng)在訴前程序就制止違法行為，2個(gè)月內(nèi)沒(méi)有制止違法結(jié)果的出現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。

2.對(duì)于需要違法行為糾正過(guò)程和時(shí)間的案件，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。例如在某市違法堆放渣土致使集體林地?fù)p害，某市林業(yè)局已經(jīng)做出了行政處罰，但植物的生長(zhǎng)需要一定周期，并不能在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)到受損之前的狀態(tài)。筆者認(rèn)為在此情況下，就應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)一個(gè)機(jī)動(dòng)監(jiān)督的權(quán)利，賦予檢察機(jī)關(guān)在規(guī)范之下可以自己制定檢察建議的內(nèi)容及發(fā)放程序。當(dāng)行政機(jī)關(guān)持續(xù)監(jiān)督的情況下就不需要在兩個(gè)月內(nèi)立即提出訴訟，為了減輕檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的工作量，可以建立行政機(jī)關(guān)對(duì)于該違法行為糾正效果持續(xù)上報(bào)制度，定期對(duì)檢察院報(bào)告相關(guān)事項(xiàng)。同時(shí)，為了防止檢察機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)賦予法院監(jiān)督檢察院的權(quán)利。

（二）在訴訟中糾正違法行為程序的處理

任何訴訟制度的存在目的就是解決實(shí)際生活當(dāng)中出現(xiàn)的問(wèn)題而達(dá)到一種平和的社會(huì)狀態(tài)，應(yīng)在運(yùn)用當(dāng)中秉持節(jié)約司法資源，提高訴訟效率的原則。在開(kāi)庭審理前，違法行為得到糾正或行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取的處理方式是：檢察機(jī)關(guān)釋明變更訴訟請(qǐng)求或檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。檢察機(jī)關(guān)既不申請(qǐng)撤回起訴，又不申請(qǐng)變更訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。

在訴訟審判過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)按照檢察建議開(kāi)始糾正違法行為或已部分履行了職責(zé)，筆者認(rèn)為，對(duì)于這種情況的處理應(yīng)該為：檢察機(jī)關(guān)按照《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第49條規(guī)定，糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法，或者撤回起訴。如行政機(jī)關(guān)部分履行職責(zé)或不履行檢察建議，法院應(yīng)當(dāng)依法審理裁判。

四、結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟訴前制度是司法權(quán)對(duì)公權(quán)力行使的一個(gè)良好的監(jiān)督方式，也在整個(gè)訴訟程序中起到完善糾紛解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)多元化解決糾紛的目的，在很大程度上節(jié)約了司法資源。雖然現(xiàn)在法條規(guī)定略顯生硬，在司法實(shí)踐中存在管轄、訴訟進(jìn)程等問(wèn)題，但我們根據(jù)司法實(shí)踐去完善訴前程序相關(guān)事項(xiàng)，能使司法資源實(shí)現(xiàn)最大化受益，實(shí)現(xiàn)訴訟案件的平緩解決，真正意義上解決問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①市法院判決，確認(rèn)市國(guó)土局欠繳土地出讓金、違法使用土地行為未全面履行法定職責(zé)違法，判令市國(guó)土局于生效之日起三個(gè)月內(nèi)繼續(xù)履行追究市房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司的違約責(zé)任的法定職責(zé).

②《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十一條.

③劉輝，姜昕.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟試點(diǎn)情況實(shí)證研究[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（2）.

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