高明 廖夢靈

摘? ? ? 要：我國經濟在快速發展的同時也帶來了霧霾污染的困擾，傳統的政府管理模式已經無法滿足當下霧霾治理的需求，而公眾參與是擺脫霧霾治理困境的有效途徑。本文在分析公眾參與霧霾治理的內涵、方式以及公眾參與的主體困境、制度困境和社會經濟困境的基礎上，提出了構建地方政府、污染企業和公眾三元主體聯動機制，制度保障機制以及激勵機制的建議，以期對改善霧霾治理狀況有所裨益。

關? 鍵? 詞：霧霾治理;公眾參與;三元主體聯動機制

中圖分類號：X513? ? ? ? 文章標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）04-0039-08

收稿日期：2018-10-10

基金項目：本文系國家社科基金項目“促進‘城市礦產開發利用的多主體協同機制研究”的階段性成果，項目編號：18BGL176;福建省高校新型特色智庫“福建綠色發展研究院”研究項目的階段性成果，項目編號：201705。

引? 言

近年來，我國工業化和城市化進程快速推進，但隨之而來的霧霾污染也嚴重地威脅著公眾的生產生活。霧霾的來源多種多樣，如汽車尾氣、工業廢氣、垃圾焚燒等，其中，工業廢氣和汽車尾氣對霧霾污染的影響最大。[1]中國社會科學院、中國氣象局聯合發布的《氣候變化綠皮書：應對氣候變化報告（2013）》指出：我國利用綠色能源獲取生產動力的工業企業寥寥可數，大部分企業依然使用傳統的煤炭燃燒作為主要的動力來源，而煤炭不完全燃燒產生的煙塵和廢氣便成了產生霧霾污染的罪魁禍首。據2016年《中國國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示：2016年底，中國市場上現有民用汽車約為1.9億輛。[2]機動車燃油會產生汽車尾氣，而這一交通工具的大范圍普及則進一步加劇了霧霾污染程度。雖然汽車、鋼鐵和石油化工等產業會給我國的空氣環境帶來較大的負擔，但相對于經濟發展壓力而言，其負面影響往往被人為弱化。

為了防止霧霾污染問題轉化為社會問題，影響社會穩定，我國已經投入了大量資金用于霧霾治理，且資金數量總體呈現上升趨勢。筆者查閱了2002-2017年由國家統計局編印的《中國統計年鑒》，其中的數據顯示：2001年，我國治理工業污染廢氣投資額為65.8億元，2013年上升至640.9億元，2016年為561.6億元。相對于2013年來說，2016年的投資額有所下降，但卻是2001年投資額的8.5倍。據中國氣象局統計數據顯示：2013年，在我國25個省份中，100多個大中型城市受到霧霾污染的威脅，全國平均霧霾日達29.9天，創52年來之最。[3]近年來，雖然各地方政府都加大了霧霾治理力度，污染情況有所改善，但效果并不顯著。從國家統計局、環境保護部等部委編印的《中國環境統計年鑒2017》和生態環境部發布的《2017年中國生態環境狀況公報》看，2017年，在全國338個地級及以上城市中，空氣質量不達標城市占總數的70.7%，平均霧霾日仍有27.5天。可見，霧霾污染仍然是目前難以解決的問題。

一、公眾參與霧霾治理的內涵、方式與實踐

（一）公眾參與霧霾治理的內涵和方式

⒈公眾參與霧霾治理的內涵。Mills和Scott于20世紀50年代首次提出了公眾參與的概念，認為“為了有效地改變政府傳統決策方式，應該在更大程度上給予公眾參與環境治理的權利”。[4]塞繆爾·亨廷頓等對公眾參與的內涵加以深化，認為“公眾參與是平民試圖影響政府決策的活動”。[5]我國學者對于公眾參與目前尚無統一的界定。賈西津把公眾參與范圍擴展到整個社會層面，認為“公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”。[6]而陳艷珍則將公眾參與限定在政治層面，認為公眾參與是“普通公民通過各種合法方式參加政治生活，影響政治體系構成、運行方式、運行規則和公共政策過程的一系列行為”。[7]還有學者從個體層面認為公眾參與是若干個體期望對政府政策制定產生影響的行為組合。

綜上所述，公眾參與是指公眾通過某些合法、合理的手段參與到政府對公共事務的決策中，從而對政府行為方式產生影響，保障人民群眾的利益。[8]從霧霾治理的角度來看，公眾雖然不是決策者，但卻是治理主體之一，公眾有權利和義務參與到霧霾治理相關活動中，給予政策制定者參考意見，幫助他們作出正確選擇，[9]并使這些選擇符合社會整體利益，滿足公眾對良好生活環境的需要。

⒉公眾參與霧霾治理的方式。公眾參與霧霾治理的方式可以歸納為三種：前期決策參與、中期進程監督和后期結果控制。前期決策參與是指政府在作出霧霾治理決策前，通過開放的途徑讓公眾參與其中，了解公眾的想法和意見，從而對霧霾治理決策產生影響的各種行為。它是公眾通過直接與政府互動的方式決定公共事務的過程，[10]這種方式強調的是政府與公眾的雙向溝通和協商對話，如在進行項目環境影響評價時，公眾可以通過聽證會、民意調查等方式表達對項目的看法。中期進程監督是指政府在綜合各方意見作出決策之后，公眾對治理方案的實施步驟進行監督，以保證決策在整個治理過程中能夠被較好地執行，如政府在作出整治污染企業的決策后，為了保證治理效果，公眾可以加入到整治污染企業的過程中，監督政府的不合理行為，防止因為利益關系而出現“漏網之魚”。后期結果控制是指政府相關部門將實際治理結果與預先設定的治理目標進行比較，以了解活動中是否出現偏差及其嚴重程度，并有針對性地采取補救措施，公眾在這個過程中主要起到及時糾偏的作用，如政府在進行霧霾治理時，治理效果沒有達到預期目標，公眾可以通過信訪、舉報等方式與政府溝通，促使政府采取補救措施加強治理。

（二）公眾參與霧霾治理的實踐

公眾參與霧霾治理最早可以追溯到20世紀60年代。西方國家在第一次和第二次工業革命的推動下創造了前所未有的財富，與此同時，隱藏在這些利益背后的空氣污染問題也逐漸顯現。1948年美國多諾拉鎮煙霧事件、1952年倫敦煙霧事件、1961年日本四日市氣喘病事件等震驚世界的霧霾污染事件令公眾開始質疑政府在空氣污染治理方面的能力。考慮到政府的力量有限，無法同時兼顧政策制定、執行和監督等各個方面，西方學者向政府提議將公眾的環境參與權寫入法律，并以此推動建立公眾參與制度，發揮公眾對環境治理的作用。其后，隨著公眾參與意識的增強，越來越多的國家開始建立并完善公眾參與機制，如美國在1969年制定的《國家環境政策法》中首次規定了公眾參與“環境影響評價制度”，強調公眾享有參與環境治理的權利和義務。[11]隨后又出臺了《清潔空氣法》《空氣質量法》《州際空氣污染規則》等，針對空氣污染問題進行單獨立法，進一步細化公眾在環境治理中的責任。日本在1993年、1997年先后通過的《環境基本法》和《環境影響評價法》將空氣污染列入“四大公害”之一，并把公眾參與確定為空氣污染治理的基本原則，標志著公眾參與在日本的法律化和制度化。[12]英國在1995年、2012年分別頒布了《國家空氣質量戰略》和《清潔生產促進法》，這兩部法律都承認公眾在空氣污染治理中具有知情權，除此之外，還可以對政府的空氣污染治理行為和企業排污行為進行監督。至此，公眾參與原則被廣泛應用到世界各國的空氣污染治理中，而霧霾治理作為空氣污染治理的一部分，更是在治理實踐中得到了強化。

借鑒西方霧霾治理模式，我國學者也開始探索公眾參與霧霾治理之路。隨著法律體系的不斷完善，公眾作為霧霾治理的新主體逐漸得到了全社會的認同。1989年，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）提出公眾應該履行參與空氣污染治理的責任，但在后期法律實施過程中并沒有制定具體的措施以確保公眾參與責任的落實。2000年，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》首次針對大氣環境進行立法，該法認為霧霾污染也是大氣污染的治理客體之一，公眾應該參與到與公共生產生活息息相關的霧霾污染治理中。2002年，第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《中華人民共和國環境影響評價法》提出公眾有權利對影響大氣環境的項目申請項目評估，并派代表參與到評估中。2015年，原環境保護部公布的《環境保護公眾參與辦法》將公眾參與空氣污染治理的措施具體化，即公眾可以通過政府規定的渠道參與到治理中。[13]2019年，生態環境部實施的《環境影響評價公眾參與辦法》使環境影響評價中的公眾參與得到了進一步規范，保障了公眾環境保護知情權、參與權、表達權和監督權。2016年，中華環保聯合會與德州晶華集團振華有限公司大氣環境污染責任糾紛公益訴訟案是公眾力量介入大氣污染治理的典型案例，[14]中華環保聯合會在此案中的勝訴更加堅定了公眾參與空氣污染治理的信心。目前，公眾參與空氣污染治理原則在我國基本上得以確立。[15]

二、公眾參與霧霾治理的困境

（一）公眾參與霧霾治理的主體困境

從霧霾治理的主體來看，地方政府、企業和公眾三方的良好合作是改善當前霧霾治理現狀的重要保障，但在諸多因素影響下，公眾作為霧霾治理的主體之一仍面臨一些困境。

⒈霧霾治理過程中地方政府和企業處于強勢地位。地方政府在霧霾治理過程中占主導地位，相關信息的輸出均由地方政府掌控，公眾所獲取的信息只是地方政府希望公眾了解的內容，而這些內容可能對于霧霾治理的改善并沒有實質性作用。在這種“自上而下”的霧霾治理模式下，[16]公眾只能被動接受政府的安排。2006年，原國家環境保護總局出臺的《環境信訪辦法》規定，公眾可以通過電子郵件、書信、電話等信訪渠道參與環境治理，但這些渠道大多流于形式，處于勢弱一方的公眾無法抗衡具有強大經濟基礎的企業和掌握主控權的地方政府。[17]

⒉公眾參與度不高。李建琴認為，我國大部分公眾對于霧霾治理的參與還停留在觀念性參與層面，僅有少量人員會上升到行為性參與和監督性參與層面。[18]據原國家環境保護總局公布的“民生指數”統計，85.4%的公眾對環境問題有所了解，其中，27.1%的公眾認為自己對環境問題十分了解，但與此形成鮮明對比的是公眾參與各種主要環保活動的比例低于40%，而知曉環保舉報熱線的公眾更是少之又少。此外，由于大氣環境是具有非排他性和非競爭性的公共物品，所以，公眾在霧霾治理過程中會過度依賴政府治理能力，認為霧霾治理是政府的責任，從而選擇消極參與的“理性行為”，最終導致出現“搭便車”和 “囚徒困境”問題。[19]

⒊環保組織發展受限。環保組織是公眾參與霧霾治理意愿的集中體現和主要依托，作為具有較大公信力和號召力的社會組織，他們本應該在霧霾治理中發揮重要作用，但事實上卻受到了諸多限制。一方面，政府對環保組織的支持不夠。環保組織的注冊登記手續繁雜、嚴格，再加上相關法律制度不完善，環保組織的權利沒有得到應有的保護;另一方面，環保組織自身存在不足。我國大部分環保組織還處于成長階段，存在目標不明確、結構不完善、運作不協調等問題，而且考慮到薪資水平和生活壓力等原因，環保組織內的大部分人員僅把該組織提供的職位當成是副業，并未全身心投入其中。

（二）公眾參與霧霾治理的制度困境

公眾參與霧霾治理需要一系列制度的支撐，但目前在制度方面尚存在一些問題。法律法規的執行效果有待增強。我國現有的法律法規大多是從宏觀層面制定的，針對的是全國范圍內霧霾污染的普遍情況，但實際上各地的情況有所差異，因而所適用的政策和法律也有所不同，這就導致一部分不具備立法條件或資格的地區不能因地制宜地進行霧霾治理。此外，即使有可以適用的法律，很多時候也會面臨執行上的困境。2014年，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂的《中華人民共和國環境保護法》從法律層面提出在全國范圍內實施聯防聯控機制對大氣污染進行防治，但現實中卻鮮有區域能夠做到聯合防治，其主要原因在于各地區經濟發展不平衡，又缺乏可行的利益協調和補償機制，在這種情況下，即使公眾強烈支持跨區域協同治理，也因力量有限而無法與地方政府博弈，如在2015年APEC期間治理大氣污染取得顯著成效的京津冀聯防聯控機制也面臨難題，該地區區域面積大且產業結構相差甚遠，僅在淘汰“三高”企業這一點上就無法形成統一意見，更談不上形成長期有效的霧霾治理運行機制。

（三）公眾參與霧霾治理的社會經濟困境

從霧霾治理的社會經濟因素來看，經濟增長和環境保護似乎一直是一對矛盾體，在現有條件下，難以保持兩者之間的平衡。[20]一方面，受到地區“經濟錦標賽”的影響，地區經濟增長率成為地方官員晉升機制中的重要考核標準之一，在此背景下，地方官員會采取“騎蹺蹺板”的方式有選擇地對污染企業進行治理。[21][22][23][24]以犧牲環境為代價的經濟增長可以幫助地方官員獲得晉升機會。在利益驅使下，地方政府往往會作出對自己更加有利的決策，公眾難以影響其決策偏向;另一方面，即使政府可以兼顧霧霾治理和經濟發展，但在違規排放廢氣成本較低這個問題未解決之前，依然有企業寧愿用罰款來獲取排放權。此時，若公眾認為企業的違規行為傷害到自己而選擇進行司法訴訟，也會面臨立案難、舉證難、執行難、審判難等問題。[25]

此外，公眾是有限理性人，[26]會綜合考慮自己在霧霾治理中的利益得失，并以此決定是否參與到霧霾治理行動中。因公眾參與需要投入經濟成本和時間成本，而霧霾治理又是一個長期的過程，在短時間內公眾難以切實體會到霧霾治理的益處，這在一定程度上將影響公眾參與霧霾治理的積極性。

三、公眾參與霧霾治理的對策

（一）構建地方政府、企業和公眾三元主體聯動機制

在霧霾治理過程中，必須改變政府“單打獨斗”的治理方式，構建以政府為主導、以企業為主體和公眾參與的三元主體聯動機制。

⒈精確定位政府在霧霾治理中的角色。首先，充分利用政府所掌握的環境信息和資源，動員專家學者，最大限度地發揮政府的顯性決策功能;其次，完善政府與公眾之間的信息公開和共享機制，利用網絡平臺搭建政府與公眾之間的溝通交流平臺，使政府在制定決策前能了解民意，減少決策失誤;再次，政府應該從公眾的角度出發，將公眾利益作為決策的出發點和落腳點，切實解決關系公眾切身利益的霧霾污染問題。

⒉大力推進企業轉型升級。一方面，可以通過新媒體宣傳霧霾治理的緊迫性，增強污染企業的環保意識，促進企業轉型升級。同時，考慮到行政處罰是推動污染企業采用凈化排污技術的主要約束力，因此，可以通過適當增加污染企業直接排污的處罰金額來約束污染企業，提高霧霾治理效率。另一方面，建立由公眾代表主管的霧霾治理監督委員會，對政府霧霾治理決策以及決策實施過程進行全程監督，防止政府為了達到績效考核目標而放任經濟見效快但排污不達標的企業和項目進入市場，從而倒逼企業轉變生產方式。此外，還可以對污染企業排污行為進行監督，降低污染企業直接排污的可能性。

⒊拓寬公眾參與渠道，提高公眾參與度。目前，公眾參與的渠道十分有限，這在很大程度上影響了公眾參與霧霾治理的積極性。隨著信息科技時代的到來，廣泛利用電子參與平臺勢在必行。如12369環保舉報平臺、環境污染投訴網等都是新的參與渠道。環保組織是公眾參與霧霾治理的重要依托，因而推動環保組織的健康發展勢在必行。首先，完善相應的法律法規，保障環保組織參與各種環保活動的基本權利;其次，地方政府可以發動企業對環保組織進行資金捐贈，以維持其正常運作，這對于增強企業的環保意識具有積極的作用，但要防止出現環保組織對企業產生資金依賴問題;再次，環保組織應加強自身建設，一方面要從外部招募專業化管理人才，另一方面要對內部員工進行全方位業務培訓，以提升環保組織的綜合能力。

（二）構建公眾參與保障機制

公眾參與霧霾治理需要法律依據和制度保障，因此，完善相關的法律制度非常必要。

⒈立法方面。首先，保持法律制度與行政制度之間的平衡，在此基礎上將政府和公眾的權責明確化、具體化;其次，在實踐中不斷完善與公眾參與相關的制度，如公益訴訟制度、環境質量評價制度、環境信息共享制度、代表聯席會議制度、環境監督制度等;再次，制定并出臺新的法律法規，彌補部分領域制度缺位的漏洞，如重大項目社會風險評估制度、污染源追蹤制度等。

⒉執法方面。有效的制度體系除了要求在立法方面進行不斷完善、查漏補缺外，還需要以強有力的執法監督作為保障。一方面，制定定量考核標準，以制度為主、考核為輔，確保公眾對各項制度執行情況的監督;另一方面，創新制度執行手段，加強能力建設，公眾監督的是正在執行的制度而不是未執行的制度，加強能力建設可以減少或避免制度制定后卻無法執行的情況。

（三）運用激勵機制提高霧霾治理效率

在霧霾治理過程中運用一定的激勵機制，可以使霧霾治理工作“事半功倍”。

⒈對企業進行激勵。在貫徹執行“污染者付費原則”的前提下，[27]根據地方財政能力對污染企業的產業轉型和設備更新等進行激勵，如減免稅收制度、給予公共資金補助等。一方面，企業是以營利為目的的，相對于單一強制手段限制企業排污而言，政府對企業進行適當的經濟激勵，可以減少企業損失，增強企業參與霧霾治理的信心;另一方面，在企業越來越重視社會形象和社會效益的當下，激勵機制能夠有效引導傳統企業轉型升級，從根本上切斷霧霾污染源。

⒉對公眾進行激勵。一方面，公眾在對霧霾治理作出貢獻時，政府可以對其進行適當的物質或精神獎勵，降低參與成本，提高其參與收益，如舉報污染企業有獎等。北京市環境保護局在2016年4月1日實施的《舉報獎勵規定》中強調，公眾可以通過登錄環保局網站提交舉報信息，參與有獎舉報，一旦舉報信息核實，便可根據信息實用程度獲得100元以上5萬元以下的獎勵。另一方面，當公眾為維護公共利益依法提起訴訟時，應減免公眾的訴訟費用，或者由被告繳納該費用，此舉可以降低公眾對于參與霧霾治理“吃力不討好”的心理預期。

⒊對政府工作人員進行激勵。政府工作人員是霧霾治理過程中的主要參與者，對積極推進霧霾治理的政府工作人員進行獎勵，可以有效提高霧霾治理的積極性，但需要注意的是，對政府工作人員進行獎勵是一個敏感的話題，一旦處理不當，容易引發公眾的不滿情緒。因此，在對政府工作人員進行激勵時，應該側重于精神獎勵。

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（責任編輯： 高? 靜）