從偵查監(jiān)督角度審視重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理

丁宏偉 王瑞玉

摘 要：本文在明確重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理含義和范圍的前提下，結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行分析論證，從偵查監(jiān)督視角提出完善重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序的建議，以期更好地指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)。

關(guān)鍵詞：重大監(jiān)督事項(xiàng);案件化;偵查監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）11-0143-03

作者簡介：丁宏偉（1973-），男，漢族，江蘇無錫人，本科，無錫市濱湖區(qū)人民檢察院，黨組成員、副檢察長，研究方向：刑事事務(wù);王瑞玉（1987-），女，漢族，江蘇無錫人，碩士研究生，無錫市濱湖區(qū)人民檢察院，檢察官助理，研究方向：法律。

自2016年9月1日最高人民檢察院《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》提出探索實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式以來，全國各地檢察機(jī)關(guān)先行先試，出臺(tái)了關(guān)于重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的各種規(guī)定和辦法，建立了從監(jiān)督線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、實(shí)施監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核到結(jié)案的一套流程，也具體開展了大量的實(shí)踐和研究，取得了一定成效，同時(shí)，也暴露出立案標(biāo)準(zhǔn)不一、調(diào)查核實(shí)不足、落實(shí)整改疲軟等問題。

一、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的含義及范圍

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理是針對(duì)訴訟監(jiān)督工作啟動(dòng)隨意、證據(jù)收集欠缺、監(jiān)督剛性不足等問題而提出的旨在強(qiáng)化監(jiān)督職能的一項(xiàng)舉措。但何謂重大監(jiān)督事項(xiàng)、何謂案件化辦理以及重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的范圍包括哪些等問題，自上而下并無統(tǒng)一的明確規(guī)定，各地在試行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的過程中亦是理解不一，導(dǎo)致立案標(biāo)準(zhǔn)混亂，折損了監(jiān)督的權(quán)威性。

（一）重大監(jiān)督事項(xiàng)的含義

案件化辦理意味著程序更加嚴(yán)謹(jǐn)，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，且監(jiān)督質(zhì)量能夠反查，必定耗費(fèi)更多的司法資源。在案多人少矛盾突出和司法責(zé)任制改革的雙重影響下，將所有的監(jiān)督事項(xiàng)均案件化辦理并不現(xiàn)實(shí)，也無必要。因此，各地檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中均僅對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)實(shí)行案件化辦理。

何謂重大監(jiān)督事項(xiàng)？有人認(rèn)為，“重大監(jiān)督事項(xiàng)是指在電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體炒作、社會(huì)輿論高度關(guān)注的重大事件或者人民群眾反映強(qiáng)烈、嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大事件”，有人認(rèn)為“重大監(jiān)督事項(xiàng)是對(duì)偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)重違法取證行為、嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人訴訟權(quán)益的行為以及嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為等監(jiān)督事項(xiàng)”。

（二）案件化辦理的含義

案件化辦理是指依法定程序啟動(dòng)，通過審查證據(jù)和調(diào)查核實(shí)，按照法定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)一個(gè)案件作出判斷，包含了線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、審查決定、監(jiān)督落實(shí)、復(fù)議復(fù)核、結(jié)案歸檔等流程。它具有以下特點(diǎn)：一是具有法定的程序和明確的標(biāo)準(zhǔn)，剛性開展，規(guī)范監(jiān)督，限制了監(jiān)督啟動(dòng)、調(diào)查以及結(jié)案的隨意性。二是以證據(jù)為核心，全面留痕，具備案件質(zhì)量評(píng)價(jià)的可能性，對(duì)辦案人員的調(diào)查核實(shí)能力、審查證據(jù)能力提出了更高的要求，也對(duì)調(diào)取與保存證據(jù)的程序、形式提出了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了監(jiān)督的嚴(yán)肅性和公信力。

（三）重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的范圍

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理是將重大監(jiān)督事項(xiàng)上升為案件，并按案件的程序進(jìn)行辦理?？紤]到司法效率及事項(xiàng)上升為案件的可能性，不可能也無必要將所有的重大監(jiān)督事項(xiàng)均通過案件化的方式進(jìn)行辦理，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，繁簡分流，在受理線索及決定立案時(shí)對(duì)無法上升為案件的重大監(jiān)督事項(xiàng)或無需案件化辦理的重大監(jiān)督事項(xiàng)及時(shí)排除。因此，重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的范圍應(yīng)當(dāng)是所有能夠且需要上升為案件辦理的嚴(yán)重違法之偵查行為及監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、追捕、追訴等一切重大監(jiān)督事項(xiàng)。

二、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理情況及存在的問題

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式，在檢察工作實(shí)踐中取得了一定成效，如江蘇某檢察院自實(shí)施該模式一年以來審查線索32件，向公安機(jī)關(guān)發(fā)出書面糾正違法16件，立案監(jiān)督6件，糾正漏捕2件。但司法實(shí)踐中，重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理仍暴露出共性問題。

（一）監(jiān)督合力未形成針對(duì)以往監(jiān)督線索多頭管理、分頭辦理，辦理模式“事項(xiàng)”到“案件”轉(zhuǎn)化不徹底等情況，一些檢察機(jī)關(guān)從源頭上加強(qiáng)線索管理，對(duì)辦案過程中發(fā)現(xiàn)或接收的偵查活動(dòng)違法線索和刑事控告舉報(bào)線索等實(shí)行一個(gè)部門統(tǒng)一扎口管理，以求實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的合力。但因規(guī)定、流程不夠細(xì)致，且重大監(jiān)督事項(xiàng)案件辦理情況尚未納入考核體系，導(dǎo)致部門間配合不力，甚至職責(zé)權(quán)限不清，主動(dòng)性監(jiān)督缺乏，監(jiān)督質(zhì)效無法保證。

（二）立案標(biāo)準(zhǔn)不明確先前訴訟監(jiān)督普遍采用“誰發(fā)現(xiàn)、誰啟動(dòng)、誰辦理”的方式，多頭管理，標(biāo)準(zhǔn)不一。自重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式實(shí)行以來，各地檢察機(jī)關(guān)設(shè)置了立案程序，通過程序型啟動(dòng)來規(guī)范訴訟監(jiān)督活動(dòng)，即受案部門統(tǒng)一受理線索后交由檢察長指定辦案部門員額檢察官辦理，且受案部門對(duì)受理的監(jiān)督線索進(jìn)行初查、篩選，僅對(duì)可能上升且需要上升為案件的重大監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行立案，在一定程度上緩解了標(biāo)準(zhǔn)混亂的問題。但因缺乏初查程度要求及立案標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定，相同情況處理不同的情況仍時(shí)有發(fā)生，甚至有時(shí)出現(xiàn)辦案部門認(rèn)為需要監(jiān)督，受理部門認(rèn)為口頭監(jiān)督即可的部門分歧，影響了監(jiān)督的合力。

（三）調(diào)查核實(shí)不足案件化辦理模式與先前訴訟監(jiān)督“辦事”模式的區(qū)別主要是前者更加注重調(diào)查核實(shí)，強(qiáng)調(diào)以證據(jù)為核心。調(diào)查核實(shí)是重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的重心，也是關(guān)鍵一步，各地檢察機(jī)關(guān)在試行該制度時(shí)均明確規(guī)定了調(diào)查核實(shí)的方法。但實(shí)踐中，由于無法律層面的明文規(guī)定，調(diào)查核實(shí)工作的開展困難重重，普遍存在得不到相關(guān)人員配合的問題。這既包括公安機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)等配合，也包括社會(huì)其他部門和人員的配合，致使詢問相關(guān)人員和調(diào)取相關(guān)證據(jù)均難度不小，調(diào)查核實(shí)嚴(yán)重不足。同時(shí)，調(diào)查核實(shí)需要花費(fèi)大量的人力、時(shí)間，在未配備專門承辦力量和偵查監(jiān)督部門案多人少矛盾的雙重作用下，承辦人調(diào)查核實(shí)的積極性、主動(dòng)性嚴(yán)重缺乏，更多的仍是就審查逮捕、審查起訴等案件卷宗中的材料進(jìn)行固定。

（四）專門力量缺乏重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理，要求重調(diào)查、重證據(jù)、重落實(shí)，需要大量的人力、物力的投入方能將其從副業(yè)逐步轉(zhuǎn)化為主業(yè)，提升監(jiān)督的質(zhì)效，樹立監(jiān)督的權(quán)威。但實(shí)踐中重審查批捕、審查起訴等案件辦理，輕偵查活動(dòng)監(jiān)督、審判監(jiān)督等法律監(jiān)督的問題仍然存在，各地在實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的過程中幾乎都是依托原有的辦案力量及組織架構(gòu)，如案件管理部門或控告申訴部門負(fù)責(zé)受理線索，承擔(dān)審查逮捕職能的偵查監(jiān)督部門或承擔(dān)刑事執(zhí)行監(jiān)督的部門負(fù)責(zé)具體辦理，專門從事重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的力量幾乎不存在，削弱了監(jiān)督的地位。

三、完善重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序設(shè)計(jì)

（一）受理線索線索是啟動(dòng)監(jiān)督的源頭，重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理首先要解決的便是線索的來源與管理問題，包括線索從何而來，線索如何審查等。

關(guān)于線索的來源，信息共享平臺(tái)的建設(shè)無疑是一劑良方，能夠保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)展情況的知情權(quán)，便于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正不法行為。但監(jiān)督與被監(jiān)督從來就是一對(duì)矛盾，沒有哪個(gè)執(zhí)法單位真正愿意全方位開放自己的信息，在法律規(guī)定尚處于模糊地帶的情況下，積極尋求上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、同級(jí)人大、政法委、政府等的支持便成了當(dāng)下敦促執(zhí)法單位參與信息共享平臺(tái)建設(shè)、拓寬監(jiān)督線索來源的最優(yōu)選擇。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部需配備專門負(fù)責(zé)平臺(tái)線索挖掘的檢察人員，配備專門受理監(jiān)督線索的人員，用專門力量、個(gè)人職責(zé)和績效考核來增強(qiáng)線索來源的穩(wěn)定性，增加線索被發(fā)現(xiàn)的可能性，并通過檢察人員的主動(dòng)、及時(shí)監(jiān)督倒逼偵查活動(dòng)依法進(jìn)行。

線索審查，通常情況下僅指線索的初步審查，即對(duì)接收的線索進(jìn)行初步的評(píng)估、篩選和初查，這一工作必須由專門的員額檢察官親自完成或?qū)ｉT檢察官助理在員額檢察官的指導(dǎo)下完成，以增強(qiáng)線索審查的嚴(yán)肅性、專業(yè)性。而評(píng)估篩選的依據(jù)則是重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的范圍，對(duì)現(xiàn)有證據(jù)材料或經(jīng)初步調(diào)取的證據(jù)能夠證實(shí)屬于重大監(jiān)督事項(xiàng)，且具有轉(zhuǎn)案件的可能的線索，應(yīng)填寫建議移送立案審批表，呈分管檢察長批準(zhǔn)，對(duì)不屬于重大監(jiān)督事項(xiàng)且無法進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制作不建議移送立案審批表，報(bào)分管檢察長批準(zhǔn)后及時(shí)答復(fù)線索提供人。

（二）立案立案是案件成立的標(biāo)志，沒有立案就不能稱之為案件，且立案意味著偵查監(jiān)督工作的正式啟動(dòng)，不可隨意中斷。立案環(huán)節(jié)的設(shè)立，是凸顯重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理嚴(yán)肅性的關(guān)鍵一步，必須具有明確統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)。理論上，凡屬于重大監(jiān)督事項(xiàng)，且仍具備調(diào)查核實(shí)可能性的線索，均應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查。但案件化辦理講究程序性，整個(gè)過程可能比較耗時(shí)耗力，應(yīng)繁簡分流。因重大監(jiān)督事項(xiàng)涉及監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、偵查活動(dòng)監(jiān)督、追捕、追訴等各個(gè)類型的監(jiān)督活動(dòng)，立案標(biāo)準(zhǔn)不可能完全一致，需區(qū)分不同類型的監(jiān)督活動(dòng)設(shè)立不同的立案標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于監(jiān)督立案而言，立案的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括符合刑事立案條件、屬于偵查機(jī)關(guān)管轄、偵查機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)該案件線索、有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)、需要追究刑事責(zé)任、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案等，但其中“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”和“需要追究刑事責(zé)任”的證據(jù)要求不等同審查批捕或?qū)彶槠鹪V的證據(jù)要求，在此僅需有證據(jù)證實(shí)可能存在犯罪事實(shí)且不存在免除刑事責(zé)任情形即可，無需事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，否則也就沒有立案調(diào)查和案件化辦理的必要，直接監(jiān)督立案即可。

對(duì)于監(jiān)督撤案而言，立案的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是有證據(jù)證實(shí)可能存在偵查機(jī)關(guān)對(duì)未觸犯刑法的人、不符合犯罪主體資格的人、超過訴訟時(shí)效的人或者未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的人立案等情形，或者可能存在檢察機(jī)關(guān)以事實(shí)不清、證據(jù)不足為由不捕后偵查機(jī)關(guān)變更強(qiáng)制措施，超過一年未撤銷案件等情形。

（三）調(diào)查核實(shí)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理，就偵查監(jiān)督而言，實(shí)際上就是對(duì)偵查機(jī)關(guān)立案或偵查活動(dòng)是否違法進(jìn)行調(diào)查取證的過程。需要明確兩點(diǎn)：

一是調(diào)查核實(shí)不等于偵查。最高檢偵查監(jiān)督廳曾對(duì)偵查違法行為的調(diào)查核實(shí)規(guī)定了包括訊問嫌疑人、詢問辦案人員和訴訟參與人、調(diào)取案件材料、進(jìn)行傷情、病情檢查或者鑒定等方法。調(diào)查核實(shí)也可根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)材料出具補(bǔ)充偵查提綱，指導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)調(diào)取所需證據(jù)材料以調(diào)查核實(shí)重大監(jiān)督事項(xiàng)。但需明確，調(diào)查核實(shí)不等于偵查，檢察機(jī)關(guān)不得采取限制人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制措施，不得影響案件的偵查，更不能自行查清犯罪事實(shí)并以此監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案或撤案，否則將導(dǎo)致職責(zé)不清、定位不準(zhǔn)的問題，僅能在現(xiàn)有證據(jù)的基礎(chǔ)上復(fù)核。

二是調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化。證據(jù)是案件化辦理的核心要素，是監(jiān)督質(zhì)量評(píng)估、監(jiān)督權(quán)威樹立的關(guān)鍵。重調(diào)查、重證據(jù)，方能做到監(jiān)督有據(jù)。調(diào)查結(jié)果證據(jù)化，不僅僅是指調(diào)查結(jié)果以案卷或光盤等法定形式固定，也指調(diào)查結(jié)果依法定程序取得，即調(diào)查核實(shí)的證據(jù)應(yīng)當(dāng)具有合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性。調(diào)查的主體應(yīng)當(dāng)是兩名以上檢察人員，調(diào)查核實(shí)的程序可以參照偵查機(jī)關(guān)調(diào)取物證、書證、證人證言等的程序，但不得限制當(dāng)事人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（四）審查決定重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的另一個(gè)核心要素是程序，它意味著辦理有明確的開始，也具有明確的結(jié)束，即具有規(guī)定的辦案期限和明確的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)。審查決定就是在規(guī)定的辦案期限內(nèi)根據(jù)結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)調(diào)查核實(shí)獲取的證據(jù)進(jìn)行分析論證，對(duì)嚴(yán)重違法偵查行為是否成立及如何糾正進(jìn)行審查判斷。考慮到不同類型的重大監(jiān)督事項(xiàng)具有不同的調(diào)查核實(shí)難度，辦理期限應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。但結(jié)案的標(biāo)準(zhǔn)是均是證據(jù)確實(shí)充分，既調(diào)查核實(shí)的現(xiàn)有證據(jù)能夠證實(shí)公安機(jī)關(guān)存在嚴(yán)重的違法偵查行為、能夠證實(shí)有犯罪事實(shí)確實(shí)存在且需追求刑事責(zé)任或者能夠證實(shí)偵查機(jī)關(guān)立案決定不合法等。

如決定書面糾違或監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案等，需注重決定宣告的公開化和儀式化，前者是指通過訴訟化審查、公開決定或公開送達(dá)等方式增強(qiáng)監(jiān)督透明度和公正性，后者是指通過采取召集偵查人員、法制部門負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)等有關(guān)人員在場(chǎng)宣告決定等規(guī)范化、儀式化方式宣告決定，而非只是送達(dá)一張文書，以增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性。

（五）跟蹤落實(shí)審查決定的作出，僅僅是案件化辦理的結(jié)案，并不是代表流程結(jié)束，需要進(jìn)一步跟蹤落實(shí)，由專人定期詢問落實(shí)情況，以保證監(jiān)督取得實(shí)效。同時(shí)，給予偵查機(jī)關(guān)復(fù)查和復(fù)議的期限，允許偵查機(jī)關(guān)對(duì)糾正意見要求復(fù)查或復(fù)議。期限屆滿后，偵查機(jī)關(guān)未提出意見，也未整改的，基于偵查違法處置權(quán)的缺失，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)層報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或同級(jí)人大、政法委、政府等督促偵查機(jī)關(guān)及時(shí)糾正。

四、完善重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的外部保障

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理是一項(xiàng)重大嘗試，不可能離開現(xiàn)有的法律框架和制度。為使該制度取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，除內(nèi)部程序完善外，還需積極尋求外部協(xié)作。

（一）尋求立法支持憲法明確將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但相關(guān)法律并沒有明確對(duì)檢察機(jī)關(guān)可采用的監(jiān)督手段作出具體規(guī)定，在推行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理時(shí)，檢察人員根據(jù)最高檢偵查監(jiān)督廳規(guī)定的調(diào)查方法進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，常常得不到有關(guān)部門或人員的配合與支持，且作出監(jiān)督?jīng)Q定后也依賴偵查機(jī)關(guān)的配合方能落到實(shí)處，缺乏監(jiān)督剛性手段，尤其是反貪、反瀆部門轉(zhuǎn)隸后，職務(wù)犯罪偵查作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的隱形后盾消失，法律監(jiān)督的權(quán)威大打折扣。因此，建議通過立法，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，明確相關(guān)人員接受與配合調(diào)查的義務(wù)和拒絕的法律后果，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量監(jiān)督與剛性監(jiān)督的共振。

（二）加強(qiáng)與偵查機(jī)關(guān)的溝通、協(xié)作良性的檢警關(guān)系是依法打擊犯罪和保障人權(quán)的重要保證，也是偵查監(jiān)督取得實(shí)質(zhì)成效的重要基礎(chǔ)。為消除偵查機(jī)關(guān)對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的顧慮和認(rèn)識(shí)誤區(qū)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該通過聯(lián)席會(huì)議、引導(dǎo)偵查、釋法說理等方式加強(qiáng)與偵查機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，建立信息通報(bào)和共享機(jī)制拓寬線索來源，建立科學(xué)統(tǒng)一的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)體系縮小認(rèn)識(shí)分歧，并通過完善提前介入、重大案件聽取檢察機(jī)關(guān)意見等制度樹立專業(yè)形象，用良性的檢警互動(dòng)關(guān)系為重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的落實(shí)保駕護(hù)航。

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