關(guān)于“難民潮”的國(guó)際法保護(hù)對(duì)策的思考

潘鈺

摘 要：最近幾年，西方國(guó)家的地區(qū)局勢(shì)受到政權(quán)等因素的強(qiáng)行干預(yù)，同時(shí)，民族宗教矛盾也是越來(lái)越激烈，小面積的武裝沖突頻頻發(fā)生，沖突導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用裨谧约簢?guó)家的生存受到嚴(yán)重影響，很多無(wú)家可歸的人們逃往他國(guó)尋求庇護(hù)，難民問(wèn)題日趨嚴(yán)重。鑒于此，筆者在本文中探究了“難民潮”的國(guó)際法保護(hù)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：“難民潮”;國(guó)際法;保護(hù)對(duì)策

中圖分類號(hào)：D99文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）11-0181-02

最近幾年，西方國(guó)家的地區(qū)局勢(shì)受到政權(quán)等因素的強(qiáng)行干預(yù)，同時(shí)，民族宗教矛盾也是越來(lái)越激烈，小面積的武裝沖突頻頻發(fā)生，沖突導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用裨谧约簢?guó)家的生存受到嚴(yán)重影響，很多無(wú)家可歸的人們逃往他國(guó)尋求庇護(hù)。難民問(wèn)題日趨嚴(yán)重，已經(jīng)從簡(jiǎn)單的人權(quán)問(wèn)題和短暫性、地域性的突發(fā)事件，變成現(xiàn)在持續(xù)大范圍的人道主義危機(jī)，難民數(shù)量猛增，相關(guān)開(kāi)支也隨之增加，再加之反恐形勢(shì)非常嚴(yán)峻，這些都大大增加了對(duì)難民的保護(hù)難度。

一、國(guó)際法制度存在的問(wèn)題

（一）國(guó)際公約制度不夠完善

《難民地位公約》、《難民地位的議定書(shū)》這兩部法律是國(guó)際社會(huì)保護(hù)難民權(quán)利要遵循的核心綱領(lǐng)，也是使用最早、適用意義最廣泛的難民保護(hù)法律。然而，隨著形成難民潮的原因在不斷變化，上述兩部法律根本沒(méi)法解決所有的難民法律問(wèn)題。過(guò)去，難民潮形成的原因主要有戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、宗教因素壓迫和政治迫害，但是，現(xiàn)在又新增了一種因?yàn)樯a(chǎn)環(huán)境惡化導(dǎo)致的環(huán)境難民，因?yàn)楸緡?guó)經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)難民等等。目前，多數(shù)國(guó)家不認(rèn)可這種新增難民的身份，讓這些難民的生存狀況更加惡劣。同時(shí)，有一些國(guó)家并不顧及國(guó)際組織、國(guó)際條約，導(dǎo)致很多難民瀕臨死亡的絕境，這一行為嚴(yán)重違反了難民保障制度，給公約框架帶來(lái)的沖擊是巨大的。

（二）《難民保護(hù)公約》的程序性規(guī)定不夠完整

當(dāng)前在世界范圍內(nèi)使用的《難民地位公約》盡管在實(shí)體的層面，有較為詳細(xì)的規(guī)定，但是，在某些方面還有局限性。例如：怎樣更加準(zhǔn)確地定義難民;難民可以通過(guò)哪些途徑擁有自己的合法權(quán)益等等，關(guān)于這些問(wèn)題，《難民地位公約》缺少相關(guān)的程序性規(guī)定。在新的歷史背景下，各國(guó)在制定難民相關(guān)法律時(shí)，為了讓自己的利益得到切實(shí)保障，都增加了甄別選擇的傾向性，進(jìn)而做出一些對(duì)本國(guó)有利的安排。還有許多國(guó)家在難民保護(hù)程序中特別申明了免責(zé)事由，目的是從源頭上規(guī)避自己的難民保護(hù)義務(wù)，這一舉動(dòng)從表面上看好像很高明，但是也存在著很多的問(wèn)題，最主要的是讓難民國(guó)際保護(hù)制度的執(zhí)行力大大降低。

（三）責(zé)任分擔(dān)不均，難民管理機(jī)制存在很大的漏洞

以歐洲難民潮為例，目前正在使用的都是柏林體系，絕大多數(shù)的難民處置任務(wù)，由難民最先進(jìn)入的歐盟國(guó)家承擔(dān)，這些國(guó)家主要是地中海沿岸的前線國(guó)家，例如：希臘等。但是，存在的最大問(wèn)題就是這一制度太理想化了，低估了難民的規(guī)模、數(shù)量。例如《申根協(xié)定》中提到：只要難民在申根國(guó)家入境，就可以在申根區(qū)自由生活，假設(shè)難民獲得任一歐盟國(guó)家國(guó)籍，便可有權(quán)在歐盟國(guó)家內(nèi)隨意遷徙。另外，難民選擇遷徙的國(guó)家，有將其遣返到入境首個(gè)歐盟國(guó)家（也稱之為安全第三國(guó)）的權(quán)利。不合理的政策，會(huì)導(dǎo)致分配不均，讓一線國(guó)家在面對(duì)如此浩大的難民潮時(shí)，表現(xiàn)得力不從心，歐盟國(guó)家也未能將及時(shí)整合自己的資源，以應(yīng)對(duì)浩大難民潮的到來(lái)。此外，在個(gè)別國(guó)家是歡迎難民的，例如德國(guó)，這就是為什么難民們冒著生命危險(xiǎn)，偷渡“死亡之海”到達(dá)這些歡迎難民的國(guó)家，這也從某個(gè)側(cè)面，表現(xiàn)出難民監(jiān)管存在的不足之處。

（四）難民受到的待遇不一，導(dǎo)致出現(xiàn)難民自主選擇避難國(guó)家的現(xiàn)象

在歐盟國(guó)家中，對(duì)待難民的政策有很大的差別，例如：就對(duì)難民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助而言，匈牙利是86歐元/月、德國(guó)是374歐元/月。由這些數(shù)據(jù)可以看出，政策差異是較大的，導(dǎo)致出現(xiàn)了難民自主選擇避難國(guó)家的現(xiàn)象。有很多經(jīng)濟(jì)移民混入難民潮，騙取難民身份，從而獲得經(jīng)濟(jì)救助，這無(wú)疑增加了有限難民救助資源的整合利用效率，致使那些瀕臨死亡危險(xiǎn)的急需救助的難民得不到應(yīng)有的救助。在這一次的難民潮中，有逃離敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)的難民，也有希望到歐洲開(kāi)啟新生活的經(jīng)濟(jì)移民，經(jīng)濟(jì)移民的混入，為歐洲政客逃避難民問(wèn)題找到了借口，他們將所有的難民都認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)移民，拒絕難民入境，這種“一刀切”政策，無(wú)疑違背了難民相關(guān)政策的“不推回原則”。

二、立法建議

（一）積極完善國(guó)際上的難民保護(hù)制度

國(guó)際社會(huì)要特別重視完善難民權(quán)益保障相關(guān)的法律法規(guī)，積極健全國(guó)際法，讓難民權(quán)益得到切實(shí)保障。一是，根據(jù)《非洲統(tǒng)一公約》等文件規(guī)定，重新定義新形勢(shì)下難民的含義，用“慧眼”識(shí)別難民的“國(guó)籍”，增加對(duì)“真實(shí)難民”的保護(hù)范圍和保護(hù)力度，讓更多難民的生存權(quán)益得到切實(shí)保障。二是，就規(guī)范程序而言，要積極健全相關(guān)程序及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)甄別難民身份、保障難民基本權(quán)益等程序，進(jìn)行深入積極地改進(jìn)，用國(guó)際默認(rèn)形式，切實(shí)提升難民保護(hù)條例的實(shí)踐操作性。

（二）健全難民國(guó)內(nèi)法體系

主權(quán)國(guó)家要遵循“尊重人權(quán)、實(shí)現(xiàn)共同利益、求同存異”的基本原則，在各國(guó)之間的立法方面，要進(jìn)行積極的溝通協(xié)調(diào)。國(guó)內(nèi)法，是主權(quán)國(guó)家結(jié)合自己國(guó)家的實(shí)際狀況，將國(guó)際難民保護(hù)公約進(jìn)行具體化，在一定程度上補(bǔ)充了難民事務(wù)處置相關(guān)條例，用國(guó)內(nèi)法保護(hù)難民的權(quán)益，是主權(quán)國(guó)家履行難民國(guó)際保護(hù)公約的主要方法。所以，要想妥善安置難民，就要積極健全難民國(guó)內(nèi)法體系，這是必然選擇。

三、相應(yīng)實(shí)踐策略

（一）健全國(guó)家之間的難民保護(hù)機(jī)制

各主權(quán)國(guó)家之間有效合作，是根本解決難民問(wèn)題、切實(shí)維護(hù)難民基本權(quán)益的重要途徑。相鄰國(guó)家和國(guó)際難民組織二者之間的交流越來(lái)越重要。一是，積極健全主權(quán)國(guó)家之間的難民預(yù)警機(jī)制，當(dāng)相鄰國(guó)家發(fā)生經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或是戰(zhàn)亂時(shí)，難民潮就會(huì)有爆發(fā)的可能。及時(shí)啟動(dòng)鄰國(guó)應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)突發(fā)難民潮時(shí)，確保難民的生存發(fā)展權(quán)益得到切實(shí)保障，各主權(quán)國(guó)家要科學(xué)評(píng)估潛在的難民問(wèn)題以及問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)，出臺(tái)可行性高的難民保障機(jī)制。二是，各主權(quán)國(guó)家之間，要加強(qiáng)合作，積極進(jìn)行交流，針對(duì)難民潮的不同類型，采取不同的措施。目前，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)認(rèn)可了戰(zhàn)爭(zhēng)難民、政治難民這兩種，各主權(quán)國(guó)家也是積極結(jié)合自己國(guó)家的具體狀況，制定出臺(tái)了國(guó)內(nèi)法，確保難民的權(quán)益得到保障。關(guān)于環(huán)境難民、經(jīng)濟(jì)難民，國(guó)家社會(huì)會(huì)提供相應(yīng)的物質(zhì)補(bǔ)助，主權(quán)國(guó)家也在確保自己國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)性的基礎(chǔ)上，盡量為保障難民權(quán)益盡一份力量，此外，當(dāng)大規(guī)模的難民潮爆發(fā)時(shí)，必須要做的就是科學(xué)分析難民潮的性質(zhì)和態(tài)勢(shì)，然后結(jié)合以往的應(yīng)對(duì)措施，總結(jié)切實(shí)有效的應(yīng)急預(yù)案，這才是有效應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的長(zhǎng)效措施。

（二）健全保護(hù)難民的國(guó)家責(zé)任

一是東道國(guó)責(zé)任。當(dāng)今國(guó)際法關(guān)于難民的定義，有一定的局限性，原因是東道國(guó)沒(méi)有明確自己的難民保護(hù)國(guó)際法義務(wù)，因此，要想讓難民的合法權(quán)益得到切實(shí)保障，就必須切實(shí)落實(shí)國(guó)際法規(guī)定的接納國(guó)難民保護(hù)義務(wù)。二是母國(guó)責(zé)任。通常情況下，出現(xiàn)難民潮的國(guó)家，我們稱之為母國(guó)。大多數(shù)的難民，都希望自己的母國(guó)可以為自己提供保護(hù)，母國(guó)應(yīng)該自覺(jué)、積極承擔(dān)起對(duì)本國(guó)難民的保護(hù)責(zé)任，這就需要母國(guó)切實(shí)改善自己國(guó)家的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（三）明確國(guó)際難民署的職能

聯(lián)合國(guó)難民署自成立至今，一直秉承“人道主義”的觀念，在指導(dǎo)難民接納、保障難民權(quán)益方面，一直發(fā)揮著積極、重要的作用。但是，因?yàn)樗穆毮苡邢蓿谔幚懋?dāng)前的難民問(wèn)題時(shí)，有些力不從心。比如，難民署有敦促各國(guó)執(zhí)行難民保護(hù)公約框架下庇護(hù)措施、指導(dǎo)相關(guān)事務(wù)處理規(guī)范的權(quán)利，但是，對(duì)于那些拒不接受難民的國(guó)家，難民署只能是譴責(zé)，很難用國(guó)際法對(duì)其進(jìn)行起訴。在筆者看來(lái)，聯(lián)合國(guó)要賦予難民署更多的權(quán)利，對(duì)于那些公開(kāi)不接受難民、不遵守難民國(guó)際公約或是惡意制造難民潮的國(guó)家，難民署有權(quán)實(shí)施實(shí)質(zhì)性措施。

四、總結(jié)

總之，當(dāng)難民想盡辦法逃亡鄰國(guó)或是其他國(guó)家時(shí)，因?yàn)榭紤]到國(guó)家利益和安全，一些國(guó)家將難民拒之門(mén)外，這無(wú)疑違背了國(guó)際人道主義精神，這樣做只會(huì)讓難民危機(jī)越來(lái)越嚴(yán)重，甚至?xí)钍芷浜ΑＫ裕豢康赖潞魡荆鉀Q不了實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，要積極完善國(guó)際合作強(qiáng)制制度、強(qiáng)化國(guó)際法的效力，才能為人道主義的發(fā)揮提供肥沃的土壤和充足的條件。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]劉國(guó)福.中國(guó)難民法[M].北京：世界知識(shí)出版社，2015.

[2]梁淑英.國(guó)際難民法[M].北京：知識(shí)出版社，2009.