中國開放大學外部質(zhì)量保證的政策法規(guī)現(xiàn)狀及分析

摘?要：質(zhì)量是開放大學的生存之本。開放大學必須高度重視并不斷加強其質(zhì)量保證問題，政策法規(guī)是質(zhì)量保證的外部環(huán)境之一，但是通過分析中國開放大學發(fā)展過程中的相關(guān)政策法規(guī)的情況，可以發(fā)現(xiàn)其中存在不少問題，只有針對問題建立完善政策法規(guī)機制才能真正落實質(zhì)量保證措施。

關(guān)鍵詞：開放大學;外部質(zhì)量保證;政策法規(guī)

中圖分類號：G724.82文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0009-04

作者簡介：張芳霞（1972-），女，漢族，北京開放大學懷柔分校，副教授，法學專業(yè)，研究方向：法律史。

質(zhì)量是開放大學的生命線和靈魂，是開放大學的生存之本。在中國建設(shè)學習型社會的過程中，承擔重要使命的開放大學必須解決這樣一個問題：數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。因此，必須高度重視并不斷加強其質(zhì)量保證問題。

開放大學的教育質(zhì)量保證制度包括內(nèi)部質(zhì)量保證制度和外部質(zhì)量保證制度兩部分。開放大學要對自己的內(nèi)部質(zhì)量保證制度負責，但是保證與促進開放大學教育質(zhì)量不僅僅是開放大學的責任和義務，其他主體例如政府、評估機構(gòu)等對開放大學教育質(zhì)量也需要進行必要的外部保證，為其教育質(zhì)量的提高創(chuàng)造良好的外部條件，這是保證與促進開放大學事業(yè)順利發(fā)展的有效途徑，也是一種必然的選擇。在開放大學的發(fā)展過程中，外部環(huán)境中很多因素都會影響到教育質(zhì)量的高低，其中關(guān)于開放大學外部質(zhì)量保證的國家與地方政策法規(guī)①是規(guī)范或引導開放教育改革與發(fā)展的一個重要的、甚至是起決定性作用的因素。

改革開放以來，開放大學迎來了前所未有的發(fā)展機遇，取得了巨大的成就，這與政府的關(guān)注和有關(guān)政策法規(guī)的出臺密不可分。但是，從2012年開始，隨著開放大學轉(zhuǎn)型和建設(shè)的深化，一些問題和矛盾也隨之出現(xiàn)。由于相關(guān)的政策法規(guī)發(fā)展滯后和不完善，給開放大學的依法治校和管理帶來困難，影響其發(fā)展步伐。在這個法制逐漸健全的社會，在依法治國已經(jīng)成為黨和國家重大決策的時候，開放大學渴望和呼喚更加完善、嚴密、操作性強的新政策及法規(guī)的出臺，以保證其教學質(zhì)量。

一、中國開放大學外部質(zhì)量保證政策法規(guī)的發(fā)展歷程

伴隨著開放大學的發(fā)展，相關(guān)政策法規(guī)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

（一）政策緩慢發(fā)展的階段

“這個階段正處于我國遠程教育發(fā)展的第二代——廣播電視時代，即以錄音、錄像、廣播、電視為主要媒介并不放棄函授教育的遠程教育模式”②。

為了解決當時各行各業(yè)急需人才的問題，鄧小平在1978年指出“要制定發(fā)展電視、廣播等現(xiàn)代化教育手段的措施，這是多快好省地發(fā)展我國教育事業(yè)的重要途徑，必須引起充分重視”③。根據(jù)這個決策“以電大教育為主的遠程教育迅速崛起，形成了一個從中央到地方能夠覆蓋全國、結(jié)構(gòu)嚴密、模式新穎的強大教學系統(tǒng)”④。

與當時發(fā)展的速度和規(guī)模相比，相關(guān)政策法規(guī)呈現(xiàn)出出臺相對滯后和不完善的特點。主要包括：一個是批準電大建立的相關(guān)事宜的《關(guān)于籌辦電視大學的請求報告》（1978年）;第二個是規(guī)定電大的性質(zhì)與任務的《廣播電視大學暫行規(guī)定》（1988年），這是當時指導電大辦學的基本法律依據(jù)⑤。第三個是《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年），主要內(nèi)容是提出：“積極發(fā)展廣播電視教育和學校電化教學，推廣運用現(xiàn)代化教學手段，要抓好教育衛(wèi)星電視接收和播放網(wǎng)點的建設(shè)，到本世紀末.基本建成全國電教網(wǎng)絡，覆蓋大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和邊遠地區(qū)”⑥?？梢钥闯鲞@一時期，關(guān)于開放大學的政策法規(guī)非常少，內(nèi)容也比較籠統(tǒng)，僅有的這幾個政策法規(guī)對教育教學質(zhì)量保證基本沒提到。

（二）政策法規(guī)大力推進的階段

這一階段從1994年開始到“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”的總結(jié)性評估，開放大學走出了一條基本適應我國國情的、并具有自己特色的發(fā)展道路?！皬V播電視大學系統(tǒng)培養(yǎng)出了950多萬本?？飘厴I(yè)生，對于推進我國高等教育大眾化、促進教育公平、提升國民素質(zhì)做出了自己應有的、巨大的貢獻”⑦。

和第一階段相比，政策法規(guī)增加了不少，大約有十部⑧。主要涉及了國家對包括電大在內(nèi)的遠程開放教育的支持。其中《教育法》從國家立法的高度確定了“優(yōu)先發(fā)展衛(wèi)星電視教育和其他現(xiàn)代化教學手段的大政方針”⑨?！陡叩冉逃ā芬?guī)定：“高等教育包括學歷教育和非學歷教育，高等教育采用全日制和非全日制教育形式，國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育。”⑩“這是第一次在法律層面上提到‘遠程教育，并且從國家立法高度確定了‘國家支持的方針”○11，這為電大的發(fā)展創(chuàng)造了新契機?！睹嫦?1世紀教育振興行動計劃》正式提出實施“現(xiàn)代遠程教育工程”，它的實施為發(fā)展開放大學，構(gòu)建終身學習體系起了推波助瀾的重要作用。在這個框架下，教育部啟動了《中央電大人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點項目》以及該項目研究的工作實施意見。

（三）政策法規(guī)調(diào)整創(chuàng)新的階段

人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點項目開展以來，順利地通過了初期評估和總結(jié)性評估，隨著形勢的發(fā)展，試點項目不斷進行調(diào)整。2010年《教育規(guī)劃綱要》明確提出要“辦好開放大學”，適應形勢的發(fā)展需要，廣播電視大學大膽進行改革創(chuàng)新，成功實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，2012年6月21日，教育部正式下發(fā)文件，批準在中央廣播電視大學的基礎(chǔ)上建立國家開放大學○12。2012年7月31日三所開放大學的成立和揭牌，從此“我國的遠程開放教育站在了新的歷史起點”○13。但是在發(fā)展的同時許多問題也逐漸顯露出來，由于相關(guān)法規(guī)不健全、有關(guān)制度缺失，導致各地在很多方面尤其是教學質(zhì)量的問題受到社會的詬病。

這一時期的政策法規(guī)明顯具有針對問題采取的措施的特點，主要有十三部○14，主要涉及在實施過程中網(wǎng)絡教育中出現(xiàn)的一些現(xiàn)實問題而采取的改進或者糾正措施。其中2000年，教育部頒布的《教育網(wǎng)站和網(wǎng)校暫行管理辦法》以及幾點意見為建立新的網(wǎng)絡教育格局提供了保證。2002年教育部頒布的兩個意見，為了確保網(wǎng)絡教育的質(zhì)量，從招生工作、教學過程和制度管理以及考試管理等方面做出了規(guī)定，提出了更明確的意見。針對社會對網(wǎng)絡教育質(zhì)量的質(zhì)疑，為了提高辦學質(zhì)量和社會聲譽，教育部在2004年下發(fā)通知，對七門公共課實行全國統(tǒng)一考試。2006年，教育部下發(fā)試點項目總結(jié)性評估工作的通知，為開放大學持續(xù)健康發(fā)展起到了促進作用。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求，“大力發(fā)展現(xiàn)代遠程教育”，“創(chuàng)新網(wǎng)絡教學模式，開展高質(zhì)量高水平遠程學歷教育”，“辦好開放大學”○15等。

可以看出，不同時期出臺的政策法規(guī)是適應當時的我國經(jīng)濟發(fā)展的需要，不同時期的政策法規(guī)調(diào)整對開放大學的健康發(fā)展和教育教學質(zhì)量的提高起到了及時而有效指導和規(guī)范作用。

二、開放大學外部質(zhì)量保證政策法規(guī)存在的問題

在相關(guān)政策法規(guī)的推動與支持下，開放大學獲得了蓬勃發(fā)展的機會。但是，從2012年開放大學成立后的發(fā)展需求看，教育質(zhì)量保證的政策法規(guī)尚在初步發(fā)展時期，相關(guān)政策法規(guī)存在很多急需解決的問題。

（一）“以人為本”的教育理念有待進一步加強，法治意識相對薄弱

現(xiàn)行開放大學外部質(zhì)量保證的政策法規(guī)還沒有完全體現(xiàn)“以人為本”的理念。例如開放大學在辦學自主權(quán)方面有七項權(quán)利，但缺乏相應的政策的指導和法規(guī)的約束;將教師和學生放在一個被管理者的位置進行規(guī)范，教師主體和學生主體地位難以體現(xiàn)等等。

法律規(guī)范的實施目前出現(xiàn)了法律和現(xiàn)實兩張皮的現(xiàn)象，一些政策法規(guī)建立后，執(zhí)行起來比較困難，人們習慣于從法律之外尋找答案。例如在開放大學法政過程中，一些管理者和老師的教育教學手段行政化，不能從依法管理的角度出發(fā);很多學生針對考試嚴的問題進行“罷考”等現(xiàn)象屢見不鮮，說明相關(guān)利益主體對于開放大學進行依法治理的意識相對薄弱。

（二）外部質(zhì)量保證的配套立法嚴重滯后，政策法規(guī)內(nèi)容不健全

政策的支持和法律的規(guī)范化是一個國家各項事業(yè)包括開放大學在內(nèi)得以發(fā)展和改善的前提，這是早已被西方國家證實的事實。但是在我國，現(xiàn)階段開放大學外部教育質(zhì)量保證相關(guān)方面的實踐活動比較超前，而政策法規(guī)的建設(shè)比較滯后，不能滿足現(xiàn)階段開放大學發(fā)展的客觀需求。在法規(guī)建設(shè)方面，針對開放大學外部教育質(zhì)量保證的政策法規(guī)還沒有專門的法律，距離一個完整的法律體系更是有很大的距離。沒有完善而嚴密的法規(guī)制度，全面實施開放大學教育質(zhì)量的保證就缺乏相應的法律效力。

（三）現(xiàn)有的政策法規(guī)層次較低，政策法規(guī)涉及的范圍狹小

目前專門針對開放大學的只有一部教育部門規(guī)章，即1988年制定的《廣播電視大學暫行規(guī)定》，其他的都是“各級政府及其教育行政部門的行政規(guī)章和文件決定，以及眾多的通知、會議紀要、意見等”○16政策性意見和指導方針。這些政策法規(guī)不僅法律地位低，而且內(nèi)容只涉及學歷教育、繼續(xù)教育的部分問題，不涉及其他領(lǐng)域。效力和內(nèi)容都難以滿足蓬勃發(fā)展的開放大學的實踐需要，和范圍廣泛的全民終身教育實踐也極不相稱，大量政策法規(guī)的空白點，會嚴重阻礙開放大學教育教學質(zhì)量進一步向縱深空間的發(fā)展。

（四）政策法規(guī)操作性差

當前，由于相關(guān)政策法規(guī)條文在實際操作過程中沒有實施細則支持，出現(xiàn)許多問題。如提出專業(yè)設(shè)置要符合“社會需求旺盛”○17的理念，但是對“社會需求旺盛”沒有具體解釋，很多學校對這種綱要性和概括性的條文根據(jù)自己的理解甚至是“誤讀”進行操作，“導致各地學校以開設(shè)熱門專業(yè)為主導的思潮，出現(xiàn)全國性的‘一窩蜂現(xiàn)象和專業(yè)設(shè)置的全國性偏差”○18。還有如何管理開放大學的網(wǎng)絡教學，如何保證開放大學的教育質(zhì)量等這些具體問題都是當前政策法規(guī)必須面對和解決的實際操作問題。

三、關(guān)于完善我國開放大學外部質(zhì)量保證政策法規(guī)建議

要實現(xiàn)開放大學的遠大目標，就必須要取得法律和政策上的保證，用法規(guī)制度為開放大學保駕護航，健全和完善開放大學外部質(zhì)量的政策法規(guī)建設(shè)已成當務之急。

（一）樹立“以人為本”、“依法治理”的法治觀念

開放大學外部質(zhì)量保證政策法規(guī)建設(shè)應當體現(xiàn)“以人為本”的理念，從關(guān)懷人的權(quán)利和利益角度出發(fā)，把它制定為制度，落實在行為上，并形成文化滲透于每一個人的意識之中。必須認識到只有樹立依法治理，使法治理念滲透進每個人的意識里，相關(guān)政策法規(guī)的制定和實施才能在促進“依法治校”中發(fā)揮最大程度上的作用。

（二）重視政府宏觀調(diào)整，科學制定政策法規(guī)的重要性

在開放大學發(fā)展過程中，可以明確看到政策法規(guī)的制定與開放大學的發(fā)展之間存在著相互促進、相互規(guī)范以及相互制約的關(guān)系。積極的政府支持，及時的政策法規(guī)調(diào)整可以為開放大學創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，我們必須重視政府宏觀調(diào)整，科學制定政策法規(guī)的重要性。

首先要科學地制定相關(guān)的政策法規(guī)，在確保國家能在宏觀上對開放大學進行調(diào)整的基礎(chǔ)上，修訂和健全相關(guān)教育法律體系，促進教育質(zhì)量保證體系的科學、高效地發(fā)揮作用。其次，政府職能定位應側(cè)重于制定教育質(zhì)量宏觀管理的有關(guān)政策法規(guī)，盡量減少行政上的干預，通過政策法規(guī)對教育質(zhì)量給予指導和管理。最后，制定全方位的、多層面的教學質(zhì)量評價指標和體系等問題。

（三）加快立法步伐，完善配套法規(guī)

決定開放大學成敗和可持續(xù)發(fā)展的重要因素就是政策法制化與法規(guī)的穩(wěn)定化，發(fā)展必須以法律作為基礎(chǔ)，沒有相應的法律作保證，發(fā)展就是空中樓閣。

當前，應當根據(jù)實際情況對已經(jīng)出臺的一些有關(guān)開放大學教育質(zhì)量保證方面的政策法規(guī)進行審查、清理、修訂和補充，同時，盡快制定和出臺實施開放大學外部質(zhì)量保證政策法規(guī)的配套法律、法規(guī)和規(guī)章，“力求形成一個內(nèi)容詳實、規(guī)范嚴謹、層次分明、上下銜接、左右協(xié)調(diào)、操作性強的有機統(tǒng)一的開放大學教育法律法規(guī)體系”○19，以提高開放大學教育外部質(zhì)量保證水平，并就教育教學服務中出現(xiàn)的新問題做出積極而及時的回應。

（四）提高法規(guī)層次

要使開放大學健康、有序發(fā)展，提高政策法規(guī)的層次是必由之路。首先應當將一些政策性意見和指導方針，以及各級政府及其教育行政部門的行政規(guī)章上升為法律法規(guī)，其次，應當將不夠法律級別的相關(guān)的決定、通知、會議紀要、意見等通過整理上升為行政規(guī)章。通過提升法規(guī)的層次，使政策法規(guī)成為政府對教育質(zhì)量保證進行宏觀管理與調(diào)控的更有效手段，使相關(guān)的經(jīng)費和設(shè)施投入等得到更有力可靠的法制保證，使各級開放大學在辦學過程的偏差以及一些混亂無序的發(fā)展問題更及時得到監(jiān)督和糾正。

（五）政策法規(guī)內(nèi)容要系統(tǒng)、詳細，具有前瞻性

為了避免因為政策法規(guī)的籠統(tǒng)現(xiàn)象，應當聯(lián)合各級教育部門和有關(guān)學者等共同努力，對于發(fā)展過程中的細節(jié)或者比較突出的問題進行研究，完善和制定出一套詳細且可操作的法規(guī)規(guī)則，并嚴格按要求貫徹落實，避免一些開放大學出現(xiàn)盲目發(fā)展或是鉆法律空子的現(xiàn)象。另外，應使相關(guān)的政策法規(guī)具有前瞻性，不能是出現(xiàn)了問題才出臺相應的政策法規(guī)，這樣才能幫助我國開放大學更快、更健康的發(fā)展。

（六）保證政策法規(guī)的一體化，加強地方立法

當前我國各地經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡的局面短期內(nèi)不會消失，將會在相當長一段時間持續(xù)存在，因此，在完善和制定政策法規(guī)時必須統(tǒng)籌兼顧原則性和靈活性。一方面，我們必須堅持原則性，出臺國家層面的政策、法律以及行政法規(guī)，保證開放大學政策法規(guī)的一體化和基本方向。另一方面，我們要注意地方政策法規(guī)的靈活性。在國家統(tǒng)一政策法規(guī)的指導下，各級政府應制定實施細則等配套性地方法規(guī)，滿足不同地區(qū)的實際需要，保證政策法規(guī)得到有效的貫徹實施。

今天，“如果單單把質(zhì)量問題作為開放大學自身發(fā)展中的事情來看待，片面強調(diào)開放大學的內(nèi)涵建設(shè)，政府只提供資金和政策上的支持，或全靠行政部門的管理和監(jiān)控，開放大學的建設(shè)顯然會缺乏發(fā)展的后勁和應有的活力?！薄?0為了積極健康地發(fā)展好開放大學，保證開放大學的教育質(zhì)量，“一套周密、細致、操作性強、適合現(xiàn)代遠程教育發(fā)展規(guī)律的新的政策法規(guī)的出臺有著深遠的影響和意義”○21。

[?注?釋?]

①鑒于目前關(guān)于本文的研究對象中尚無國家層面的立法，本文的法規(guī)主要是指國家教育部制定經(jīng)國務院批準制定的一種在本部門管轄范圍內(nèi)有效的規(guī)范性文件，效力低于法律，一般包括條例、規(guī)則、章程、規(guī)定等法定文件的總稱.

②丁新.中國遠程教育發(fā)展的十大趨勢和對策建議[J].中國遠程教育（資訊版），2003（4）：2.

③1978年4月22日全國教育工作會議上的講話.《鄧小平文選（精裝本）》[M].人民出版社，1994.10.

④唐燕兒.中國遠程高等教育政策法規(guī)體系研究[D].華南師范大學博士研究生學位論文，2004.17.

⑤國家教委發(fā)布：《廣播電視大學暫行規(guī)定》第1條.http： // baike. so. com/ doc/ 7656062 - 7930157. html.

⑥《中國教育改革和發(fā)展綱要》，中共中央、國務院1993年2月13日印發(fā).中華人民共和國國務院公報，1993（04）：3.

⑦專訪《從廣播電視大學到國家開放大學》[N].《中國教育報》2012年7月31日第一版.

⑧主要包括：《中華人民共和國教育法》（1995年）、《中華人民共和國高等教育法》（1998年）、《關(guān)于發(fā)展我國現(xiàn)代遠程教育的意見》（1998年），《面向21世紀教育振興行動計劃》（1999年）、《關(guān)于開展“中央電大人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目研究工作的通知》（1999）、《“中央電大人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目研究工作實施意見（試行）》（1999）、《關(guān)于開展“廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”評估的通知》（2000年）、《關(guān)于開展“中央廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目中期評估工作的意見》（2001年）等.

⑨全國人民代表大會.《中華人民共和國教育法》第66條[EB/OL].http： // 202. 205. 177. 9/ edoas/ website18/ 32 / ?info1432. htm，2012-07-23.

⑩全國人大常委會.《中華人民共和國高等教育法》第15條.http： // www. lawtime. cn/faguizt / 150. html.

○11藺艷娥.改革開放以來我國遠程教育政策法規(guī)發(fā)展初探[J].陜西廣播電視大學學報，2008（4）：10-11.

○12《教育部關(guān)于同意在中央廣播電視大學基礎(chǔ)上建立國家開放大學的批復》（教發(fā)函【2012】103號.

○13劉延東.努力辦好中國特色開放大學，2012年7月31日在開放大學揭牌儀式上的講話.

○142000年7月，教育部頒布了《教育網(wǎng)站和網(wǎng)校暫行管理辦法》和《關(guān)于支持若干所高等學校建設(shè)網(wǎng)絡教育學院開展現(xiàn)代遠程教育試點工作的幾點意見》.2002年1月，教育部于發(fā)出了《關(guān)于現(xiàn)代遠程教育校外學習中心（點）建設(shè)和管理的原則意見》（試行），2002年頒布了《教育部關(guān)于加強高校網(wǎng)絡教育學院管理提高教學質(zhì)量的若干意見》（教高[2002]8號），同一年，中央廣播電視大學出臺了《中央廣播電視大學關(guān)于加強開放教育試點教學管理提高教學質(zhì)量的若干意見》（電校教[2002]25號），2004年1月份，教育部又下發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于對現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡教育學生部分公共課實行全國統(tǒng)一考試的通知》（教高廳[2004]2號），2005年頒布《教育部辦公廳關(guān)于建設(shè)中央廣播電視大學現(xiàn)代遠程教育公共服務體系的通知》.2006年的11月，教育部辦公廳下發(fā)了關(guān)于中央廣播電視大學開展人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點項目總結(jié)性評估工作的通知（教高廳函[2006]43號），同時下發(fā)了《“中央廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目總結(jié)性評估指標及標準》，2010年，頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，2010年10月，《國務院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發(fā)【2010】48號）頒布，2011年中央廣播電視大學在深入調(diào)研、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，提出《國家開放大學建設(shè)方案》.2012年6月21日，下發(fā)了《教

育部關(guān)于同意在中央廣播電視大學基礎(chǔ)上建立國家開放大學的批復》（教發(fā)函【2012】103號.

○15呂青云.中美遠程教育政策法規(guī)體系比較研究及啟示[D].山西大學，2013.28.

○16唐燕兒.中國現(xiàn)代遠程高等教育呼喚新政策法規(guī)[J].中國遠程教育，2007，5：20.

○172000年的《關(guān)于支持若干所高等學校建設(shè)網(wǎng)絡教育學院開展遠程教育試點工作的幾點意見》教高廳[2000]10號，第二部分試點學校的基本條件第6條.

○18藺艷娥.改革開放以來我國遠程教育政策法規(guī)發(fā)展初探[J].陜西廣播電視大學學報，2008（4）：11.

○19李艷.開放教育教學質(zhì)量保證體系建設(shè)的策略思考[J].成人教育，2012（1）：40.

○20劉永權(quán).中國開放大學質(zhì)量建設(shè)的外部環(huán)境研究[J].現(xiàn)代遠距離教育，2012（5）：46.

○21唐燕兒.中國現(xiàn)代遠程高等教育呼喚新政策法規(guī)[J].中國遠程教育，2007，5：22.

[?參?考?文?獻?]

[1]丁新.中國遠程教育發(fā)展的十大趨勢和對策建議[J].中國遠程教育（資訊版），2003（4）.

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