行政主體理論的反思與完善

摘 要：我國行政主體理論的確立，突破了以往“行政機關范式”研究的框架束縛，具有重要的進步意義。然而隨著實踐的推進，行政主體概念的內在要素遭到沖擊，在創新社會公共治理方面的局限性突顯。因此，我國應該在行政主體的概念中引入“行政任務”要素，并重新明確行政主體制度的功能定位。

關鍵詞：行政主體;行政任務;公共行政

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0271-01

作者簡介：陳少紅（1993-），女，廣東潮州人，廣州大學法學院，法律碩士在讀，研究方向：憲法學與行政法學。

作為行政法學的核心范疇之一，行政主體不僅構成理論研究的邏輯起點，而且對于行政法學之學科體系具有重要的串聯和整合作用。然而，基于確定行政訴訟被告的實際需要，我國行政主體理論自產生時起就不可避免地帶有自身局限性。加之非政府組織在社會公共管理中的作用日益突顯，傳統行政主體理論已經難以涵括社會的多元化發展，并對實踐的進步提供方向性指導。有鑒于此，立足于法治建設的時代背景，反思并完善行政主體理論，是創新社會治理機制不可忽視的關鍵問題。

一、行政主體概述

我國現行法律規范中并沒有明確規定“行政主體”這一概念及其具體內涵，因此行政主體主要是一個法學理論術語而非法律概念。[1]而立足于不同層面，學界對行政主體的概念亦具有多樣化解讀。

石佑啟認為，“行政主體，是指行政法律關系中與行政相對人互有權利義務的另一方當事人，是享有行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織”[2]。葉必豐指出，“行政主體，是指享有行政權，能以自己的名義實施行政決定，并能獨立承擔該行為所產生的法律效果的社會組織”[3]。而楊解君則表示，“所謂行政主體，是指行使行政職權的組織及其個人”[4]。

綜合來看，學界在概念理解方面既有差異性，也存在共同之處。概念闡述的差異性主要集中在行政主體的外延是否包含個人的分歧。而在概念的權力要素、人格要素、責任要素方面，學界則基于大體一致的見解。

二、現行行政主體理論的辯證分析

（一）現行行政主體理論的價值考量

我國行政主體理論的確立，突破了以往“行政機關范式”研究的框架束縛，在一定程度上為行政訴訟被告資格的認定提供了學理上的依據。可以說，行政主體理論研究所帶來的歷史作用，是不容質疑的。具而言之，一是行政主體作為一個法學概念，可以囊括行政機關和被授權組織等多個下位概念，更具有包容性。二是行政主體作為一個抽象概念，更具有區分意義。相對于行政機關概念的具體指代，行政主體概念的引入，使得行政機關所參與的民事法律關系和行政法律關系具有更為直觀的區分度。

（二）現行行政主體理論的負面反思

雖然行政主體理論具有積極作用，然而隨著實踐的推進，傳統理論缺乏應有的張力，難以應對多元化的社會趨勢。

第一，行政主體概念的內在要素遭到沖擊，難以涵括社會的多元化發展。我國傳統多數觀點將行政權力要素作為行政主體的必備要件。然而，在現代公共服務理論的影響下，傳統的行政主體理論不能囊括社會治理過程中的非政府組織。而非政府組織的興起與發展，恰恰是現代行政法學研究所不能回避的課題。

第二，現行行政主體理論不能有效地適應我國行政體制，在創新社會公共治理機制方面的局限性凸顯。何種組織、何種機構具有行政主體資格，行政主體理論并不能給予現實生活以直觀的判斷。并且，面對社會轉型的時代浪潮，行政主體理論在行政系統內部和國家與社會之間的權力配置存在空白，難以承擔社會發展推動的重任。

第三，行政主體理論最初的基本定位，缺乏自身的價值彰顯，又與現行行政訴訟的理念不符。確定行政訴訟被告標準，是我國行政主體理論催生的主要動因。然而也恰恰是因為最初的基本定位，行政主體理論的制度功能受限，無法承擔協調行政活動的制度職能，也不能為統一行政組織提供學理上的支撐。同時，判斷行政主體資格，是學術問題的范疇，將其置之于訴訟法之中，與方便當事人的訴訟原則有悖。

三、我國行政主體理論的完善建議

基于現代公共行政的視野，學界在反思固有理論研究模式缺陷的基礎上，將研究的側重點逐步由權力行政向非權力行政領域拓展，并站在更為宏觀的角度上賦予行政主體理論更多的歷史期望。是故，行政主體理論的重構與完善，不僅關系到社會公共行政的發展，也關系到行政法研究的價值取向。當前，我國行政主體理論的完善可以從以下兩方面入手：

一方面，行政主體概念的再定義。隨著公共服務理念的興起，行政權力不宜再成為衡量行政主體標準的核心要素。為表明行政主體存在的意義，“行政任務”的引入具有更大的包容性。其不僅昭明了非政府組織在社會管理中的定位，同時強調了行政主體履行職務時的義務性，更切合現代公共服務理念。

另一方面，行政主體制度的功能定位。傳統的行政主體理論囿于固有的思維定式而忽視了制度的功能，重構后的行政主體理論需要對社會提供前瞻性的發展要求。重構后的行政主體理論需要彰顯提升行政效率的現實功能，同時需要承擔合理配置和整合行政活動的現實目標，并促進行政法學科的體系化、協調化發展。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]湯喆峰.行政主體法律制度重構——以行政體制改革為視野[M].北京：中國政法大學出版社，2015.9.

[2]應松年.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國政法大學出版社，2008.49.

[3]葉必豐.行政法與行政訴訟法[M].武漢：武漢大學出版社，2008：125.

[4]楊解君.行政主體及其類型的理論界定與探索[J].法學評論，1999（5）：32-37.