軟法之治與行政指導的現狀及優化對策研究

摘?要：隨著我國法制建設體系日益完善，行政指導作為我國基礎性民主政治建議體系，具有相對的重要性及作用性，本文通過對軟法之治與行政指導的現狀及優化對策進行分析研究，將其存在問題弊端進行明確，并提出相應的優化對策，為我國民主法治及行政指導的正確開展提供相關參考。

關鍵詞：軟法之治;行政指導;政府機構

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0015-03

作者簡介：尹開野（1993-），男，漢族，吉林長春人，長春理工大學，研究生，研究方向：行政法學。

通過對軟法之治與行政指導的現狀及優化對策進行分析研究，將其問題的實質性及影響性進行重點論述，并結合我國實際情況，將軟法之治與行政指導的與優化對策進行明確提出，為其進一步的工作開展奠定堅實基礎。

一、行政指導概述

隨著我國市場經濟迅速發展，國家體制建設逐漸向現代化及民主化轉變。其中，“行政指導”正是以民主基礎及市場經濟前提由政府行政機構實施開展的一種建議指導與規則勸告。行政指導不具有相對的威懾性及強迫性，它是一種較為委婉的政治指導形式及思維。行政指導起源于二次世界大戰的西方，西方世界國家率先接觸了民主政治及市場經濟，而行政指導正是在民主政治與市場經濟的促進下形成的必然產物。其優點是行政指導具有以下特點：第一、協調性及柔軟性，協調性及柔軟性是指行政指導的親民性，它可以協調與融入到任何社會組織結構中去，并以人性化理念對其進行勸告及建議提出。第二、靈活性與適應性，行政指導具有相對的靈活性及適應性，行政指導可以隨著社會發展變化及政治體制轉變而靈活創新，不再局限于某種意識形態，適應性是指行政指導可以適應多種政治環境及社會層面，同時具有“與時俱進、緊跟時代”的發展變化。基于上述特點，行政指導一直被西方民主國家及社會人民得以青睞，并廣泛應用。最后，行政指導是現代化先進國家的重要基礎及保障，行政指導的目的性是以“人”為主、以“社會發展”為核心，將政治、社會及人民生活進行統一融入，并以建設性意見為指導手段，提升了行政效率與行政發展，并起到和諧社會發揮民主的重要作用[1]。

二、我國現階段行政指導發展現狀

由于我國長期受計劃經濟體制影響，人們傳統思維與理念較為嚴重，歷史的經歷與文化的傳承，注定了我國開啟民主政治及社會體系的滯后性。改革開發以來，我國市場經濟逐漸提升發展，人們思想逐漸出現大幅度提升及轉變。同時，在市場經濟理念的沖擊下，我國政治體系及理念體系逐漸向“人性化、民主化”轉變，“行政指導”作為政府行政機構的重要指導性建議手段，日益成為我國政府及民眾雙重重視的體系形式。現階段，我國雖然在民主政治轉型方面取得較大成績，但其發展現狀并不樂觀，存在諸多問題及弊端[2]。主要現狀如下：

第一、在我國現行中的行政指導民眾認同度較低，大部分群眾對其“行政指導”并不了解掌握，只是單一片面的認為是政府的規劃意見及指示，存在“一面倒”的認同接受情況，這樣一來極易造成行政指導的歪曲性產生。

第二、現階段，我國行政指導的實施開展存在較大形式化，形式化的主要體現是行政指導作為政府行政機構的重要工作模式，具有相對的重要性及影響性。

第三、現階段，我國行政指導缺乏實踐結合性，存在沒能和我國基本國情及民眾需求融合的現實情況，政府機構作為國家重要行政部門，在職能發揮及引導群眾方面存在相對的滯后性。

以上是現階段我國“行政指導”發展的具體現狀，通過對上述現狀的明確指出，將行政指導的重要性及實質性進行重點闡述，為下一步的系統研究分析奠定堅實基礎[3]。

三、軟法之治具體概述

通常而言，“軟法”是指無法律效力或不能運用國家強制力保證實施、但有實際效力的行為規則。“軟法”一詞源自西方，但中國軟法實踐不僅早已有之且形式豐富。以前，我們往往囿于硬法傳統，視此類的實踐為非法治，甚至當做反法治。黨十八大以來提出的一系列中國法治建設的新概念、新觀念，為我國的軟法和軟法之治正名立位。治理現代化與軟法之治在很多方面同質同構，公共治理主要是軟法治理。在公共治理的語境之下，實現治理目標的手段不再僅是命令和控制式的管制方式，而是強調公共主體與私人主體之間的對話、協商并進與協作等多種手段。軟法及軟法之治，其意義就在超越傳統的管制思維，關注和回應多元利益訴求，倚重協商民主，推崇認同、共識與合意的特質和實現過程。需要注意是，十八屆三中全會第一次提出“國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。雖然《決定》并沒有對此作出明確解釋，但全會公報多次提到國家治理、政府治理、社會治理的概念，反映出國家治理現代化所蘊含的在黨的領導下，國家、社會、公民合作共贏善治的思想革命，既滲透了治理的理念精髓，又堅持了我國以黨的領導為核心的根本政治制度，融中西制度文明為一體[4]。

四、目前我國行政指導的現實問題及弊端困境

（一）在指導性質方面存在異化

受傳統思維理念影響，導致目前我國行政指導出現嚴重的性質差異化，行政指導是政府行政機構提出的建設性指導意見，具有相對的民主性及自由性，它并不是加強于某個人、某個組織的強行規定。但現階段我國“行政指導”具有相應的強制性，在實際運行及開展中行政指導經常以一種“政治”外衣進行包裝，即政府機構的主觀意識行為，將建議保障轉變為政府強制，這種性質方面的異化直接影響了我國行政指導工作的運行開展。另外，指導性質的異化還體現在政府與群眾之間的矛盾性，“強制化”可以通過意識強加與政策執行等方式，對其群眾及組織進行硬式指導，在其過程中極易造成群眾與政府之間的矛盾沖突[5]。

（二）在指導目的方面存在扭曲

現階段，我國行政指導開展運行在長期發展中不斷進行摸索探尋，雖然取得顯著成績，但由于諸多消極態度及貪腐思維，導致我國行政指導的目的性出現嚴重扭曲，這種扭曲性具有嚴重的危害性及影響力。首先，部分政府決策者將“政府行政指導”轉變為“某個領導行政指導”，即“個人行政指導”，這種現狀的發生對行政指導的為民性造成較大沖擊，并帶動了貪腐氣焰的日益囂張。其次，缺乏依法行政，依法行政是行政指導工作開展的重要基礎及前提。目前我國部分政府機構在行政指導方面存在“無法可依、肆意妄為”等現象，主要體現在“想當然、無所謂、就那樣”等消極負面態度，缺乏對行政指導目的的正確性認同。最后，在目的理念上缺乏思想統一及完善，部分政府機構沒能樹立“為人民服務”的思想態度，將行政指導作為一種政治手段及威懾方法，從根本上扭曲了行政指導目的為民、為公性[6]。

（三）在指導程序方面存在混亂

行政指導程序是行政指導工作順利開展及運行的重要基礎保障，有其相對的重要性及作用性。行政指導程序包括：指導方法、指導步驟、指導時限、指導順序等。它不是單一片面的簡單流程，而是更為科學、合理的系統布局。但通過筆者對相關數據資料的整理調查，發現當下我國行政指導方面缺乏相對的程序模式，即缺乏程序立法。行政指導程序立法的缺乏直接當中了實際執行中的混亂性，這種混亂性對行政指導的正確、公平開展造成極大阻礙，具體如下：第一、存在暗箱操作現象，這種不公開化及私密性的運行操作，對行政指導的“公平、公正、公開”這種挑釁，妨礙了立法公正的實質初衷。第二、存在肆意妄為現象，在行政指導中肆意妄為現象較為普遍，通常表現在對行政指導內容及對象的隨意性，同時，對行政指導內容及方法的可行性沒能進行客觀分析，單一片面的認為“想如何就如何”，缺乏責任性與使命感。第三、實際指導與理論指導的沖突性，目前我國行政指導的實際流程與理論體系存在較大的沖突性，二者不僅沒有進行結合融入，反其互相影響制約，在方法方式的運用方面存在極大差異性，進而造成了指導程序的混亂性[7]。

（四）在指導效率方面較為低下

行政指導的效率性對實際指導的效果收獲影響巨大，通過筆者對相關數據資料的整理發現，得出現階段我國行政指導效率相對較低，“行政指導”不同于強制制度及政治決策的灌輸，它是通過一種柔軟的手段，以“指導”的形式對其進行商議、勸告，具有相對的和諧效能。但目前我國行政指導只注重其“結果性、目的性”，忽視了最為重要的效率性，具體如下：第一、忽視起碼的效率原則，認為行政指導是一項系統性工程，并沒有相對的時間約束，導致政府機構在開展行政指導中存在“拖延”的現象;第二、缺乏成本意識，行政指導的效率性低下，造成了行政成本的持續增加，政府機構缺乏對行政成本的認識與重視，進而在效率提升與成本節約方面基于出現問題弊端。因此，從成本與目的兩方面考慮，指導效率的提升勢在必行。

五、結合軟法之治對行政指導進行優化對策

（一）樹立軟法理念、規范指導行為

十九大及習總書記重要講話中都將“依法治國、依法治黨”作為我國當下重要戰略發展主題。“依法治國、依法治黨”的實質性是在現代化法制體系下，結合我國實際情況，將法治精神與實質進行進一步完善及創新，將中國特色社會主義建設在文明法治的保障進行順利開展。其中，軟法之治是基于政治民主化及法治文明化的延伸形成。“軟法之治”必須與當下過實際情況相符合，將政府職能及行政指導進行更為科學、合理的系統規劃布局。因此，樹立軟法理念，以更為科學、和諧的方法對其行政指導進行行為規范。具體如下：第一、樹立軟法理念，在我國法律制度中融入軟法思維及實施理念，在保障我國法律制度完善的同時，將軟法理念思維進行實踐性開展，提升其應用性與作用性。第二、在政府實際行政指導中，采用軟法與硬法相結合的方式對其進行組織規范，主要以規范指導行為為主。第三、對現行行政指導行為進行補充完善，以行政指導方法流程為主，并將行政指導作為軟法開展的重要基礎，并在相對條件成熟的基礎上，制定“行政指導法”，將其方法流程以法律、法規等形式充分呈現出來，進而提升了行政指導的保障性及效果性[8]。

（二）發揮軟法回應功能、明確指導行為

在實際行政指導中充分運用軟法中的回應功能尤為重要。具體如下：第一、采用靈活多變原則，政府機構在進行開展行政指導時一定要對其行政目的進行認真明確，并在開展行政指導工作中采用靈活多變的基本原則，對指導實施的切入點與時機進行充分掌握，不能固守傳統的約束性及流程性思維，并針對不同的行政目的進行措施優化及應對。第二、提升行政指導的為民性與公正性，政府機構應該明確行政指導的意義性，在實際行政指導中應該以“人民群眾”為核心，盡量減少官僚思維、教條主義、階級等級等，即提升“為人民服務”的實效性。第三、政府機構相關決策者及工作人員應該樹立正確的價值觀與人生觀，同時對黨章規程進行認真學習，將“為人民服務”以信仰方式進行樹立。在實際行政指導中多考慮群眾、嚴謹杜絕貪腐行徑發生。因此，通過上述三點的領悟貫徹，可以使實際的行政指導行為得到明確完善，進而起到規范指導行為的最終目的。

（三）發揮軟法制約功能、監督指導行為

十九大及習總書記重要講話中都將“法治中國”作為我國現代化法治文明社會構建的基礎核心。因此，建立監督與糾錯機制對維護及發展行政指導極為有利，我國行政指導出于初期探索階段，國家國情、政治制度、法律效能、社會人文都會對行政指導造成一定沖擊及影響。通過對整合因素及問題分析研究，筆者發現發揮軟法制約功能，可以對指導行為進行更為有效的監督糾錯。具體如下：第一、建立完善的監督及糾錯體系，監督及糾錯體系不能單一片面的依附于國家政府機構，應該充分動員全民參與，將社會各階層組織進行綜合運用，將監督及糾錯的效能性充分發揮出來。第二、建立行政制度問責機制，明確行政指導的第一責任人，通過責任制的確定，可以提升復議及解釋效率，保障了人民群眾的切身利益及公平訴求。第三、建立國家賠償機制，對行政指導中造成的不利影響國家應采用賠償機制的利用，促進了軟法制約功能的時效性，使政府與群眾之間的矛盾沖突大幅度減少。

（四）發揮軟法參與功能、促進指導行為

軟法中的參與功能應用對提升文明法治與民主政治起到極為重要的推動作用，隨著時代發展及全球經濟一體化逐漸形成，開放多元化的發展體系日益成為我國當下重要的戰略規范模式。其中，公民的參與權逐漸成為政治決策及政策實施的重要決策群體。因此，在行政指導行為中應該充分發揮軟法的參與功能，具體如下：第一、政府應該給予公民相對的參與權及決策權，在行政指導工作開展之前可以邀請部分群眾代表，聽取多方意見后進行判斷定奪，避免“一言堂”等現象發生。第二、轉變傳統“官民思想”，群眾應該對政府官員進行重新定位，不要對官員產生“害怕、恐懼”，一定要增強其民主意識及自由理念，公民作為國家重要的組成部分，應該具有相應的參與權及決策權。第三、培養參與文化，針對軟法參與功能的實質性，將“參與文化”以潛移默化的形式植入公民腦海中尤為重要，參與文化的形成不是一朝一夕的發生產生，而是通過軟法之治及民主思維的推廣傳播，將全民參與的重要性及時代性進行理念貫徹，使我國公民了解掌握參與功能的實質性。第四、對行政執法的方法及流程進行體系構建，行政指導的完善性應該重點體現在方法及流程方面，軟法中的參與功能也是對其方法流程的系統規劃。其中，別指導人的主動參與可以提升行政指導的民主性與公正性，在其方法及流程體系構建方面，應該按照科學、合理的系統布局，將效率提升與公平公正進行著重定位，在整體方法流程體系中應該充分體現民主、公平、自由，以一種更為開放的博大胸懷及格局進行民主政治的延續與提升。

六、結論

綜上所述，通過對軟法之治與行政指導的現狀及優化對策進行分析研究，將軟法政治與行政指導的關系性進行明確提出，同時對現階段我國行政指導中弊端問題進行分析，結合我國實際國情及發展需求，提出相應優化措施，主要包括：樹立軟法理念、規范指導行為;發揮軟法回應功能、明確指導行為;發揮軟法制約功能、監督指導行為;發揮軟法參與功能、促進指導行為。因此，通過科學、合理的方法創新，為我國行政指導的順利開展奠定堅實基礎。

[?參?考?文?獻?]

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