法治高校建設(shè)目標(biāo)體系理論及實踐探索

摘?要：法治高校建設(shè)是“全面依法治國”在高等學(xué)校治理中的具體體現(xiàn)，關(guān)于“法治高校”的內(nèi)涵在我國理論研究中沒有統(tǒng)一的論述。本文站在“法治高校建設(shè)”的角度，以昭通學(xué)院為例探索“法治高校”的理論內(nèi)涵，并從目前云南地州高校法治建設(shè)現(xiàn)狀、存在的問題及原因入手，探討法治高校建設(shè)應(yīng)有的目標(biāo)體系和實現(xiàn)途徑，建議從決策體系、制度體系、執(zhí)行體系、監(jiān)督體系和校園法治文化5個方面進(jìn)行改革，從而依法落實高校法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：法治高校;目標(biāo)體系;實現(xiàn)途徑

中圖分類號：D922.16文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0024-03

作者簡介：王曉兵（1973-），男，云南威信人，昭通學(xué)院，副教授，執(zhí)業(yè)律師，昭通市委、市政府法律顧問，昭通市人大內(nèi)務(wù)司法工作委員會委員，研究方向：民法、高校黨建。

一、“法治高校”的內(nèi)涵及目標(biāo)體系

（一）“法治高校”的內(nèi)涵

習(xí)近平同志在十九大報告中強(qiáng)調(diào)，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。在全面推進(jìn)依法治國的新時期，全面落實十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，為“法治高校”的內(nèi)涵提供重要參考。筆者認(rèn)為，“法治高校”的內(nèi)涵可以描述為：“高校在自主化管理過程中堅持法治原則，以法治思維和法治方式完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，逐步形成有科學(xué)的決策體系、完備的制度體系、嚴(yán)格的執(zhí)行體系、健全的監(jiān)督體系和先進(jìn)的校園法治文化的現(xiàn)代化新型大學(xué)”。其主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是自主化管理，在辦學(xué)過程中高校應(yīng)依法獨立行使本校教育決策，自主組織教育教學(xué)活動;二是制度化管理，高校的辦學(xué)、管理和教育教學(xué)等行為都應(yīng)依據(jù)章程及相關(guān)的制度、規(guī)定展開，對學(xué)校黨政權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力等公共權(quán)力進(jìn)行制約和平衡;三是規(guī)范化管理，高校應(yīng)明確管理方案和程序，規(guī)范高校管理行為;四是民主化管理，高校的重大決策和管理事務(wù)要廣泛征集師生意見，實施民主管理;五是權(quán)益化管理，高校在對師生的權(quán)益保護(hù)中，要體現(xiàn)依法治校的管理理念，對師生的合法權(quán)益進(jìn)行充分保障。

（二）“法治高校”建設(shè)的目標(biāo)體系

1.科學(xué)的決策體系

在高校形成科學(xué)的決策體系，其核心即解決“權(quán)力”如何分配的問題。首先，高校的黨代會和職代會是高校的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是民主管理學(xué)校的重要形式。在其閉會期間，高校的權(quán)力體系基本由黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力組成。這些權(quán)力由哪些主體行使、按照什么樣的程序行使、在什么樣的范圍內(nèi)行使，便構(gòu)成了高校的決策體系。

2.完善的制度體系

完善的制度體系是法治高校建設(shè)的前提，也是實現(xiàn)對高校黨政權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力等公共權(quán)力進(jìn)行制約和平衡的重要手段。具體來說，治理高校的各項公共權(quán)力應(yīng)由高校依據(jù)明確、完備的制度體系合理運行，嚴(yán)格制衡各項治校權(quán)力，科學(xué)、全面的治理高校各類管理事務(wù)。

3.嚴(yán)格的執(zhí)行體系

嚴(yán)格的執(zhí)行體系是法治高校建設(shè)的重要保障，為進(jìn)一步完善、規(guī)范執(zhí)行體系，高校應(yīng)切實將執(zhí)行機(jī)構(gòu)關(guān)進(jìn)量身定做的制度鐵籠，即根據(jù)制度體系明確界定高校各部門、各單位的工作職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)行部門，規(guī)范執(zhí)行程序，實行執(zhí)行責(zé)任制。監(jiān)督部門既要“重結(jié)果”又要“重過程”，關(guān)注執(zhí)行是否高效、有質(zhì)量、有效率，嚴(yán)格考核下達(dá)的政策是否按時、按量、按質(zhì)完成。

4.健全的監(jiān)督體系

高校要大力加強(qiáng)對規(guī)章制度的執(zhí)行監(jiān)督，實行“以權(quán)制權(quán)”，切實保證監(jiān)督落到實處。首先必須要設(shè)立具有實際監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu);其次，還應(yīng)擴(kuò)大民主監(jiān)督的范圍和渠道，定期對校務(wù)進(jìn)行公開，認(rèn)真落實監(jiān)督制度發(fā)現(xiàn)決策存在的問題;再次，如有有令不行、有禁不止、失職瀆職等行為，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，督促執(zhí)行部門嚴(yán)格依法依規(guī)行使權(quán)力、履行職責(zé)。

5.先進(jìn)的法治文化

先進(jìn)的法治文化體系是法治高校建設(shè)的軟環(huán)境，堅持依法治校是整個高校法制化建設(shè)工程基礎(chǔ)性的工作，也是高校自身建設(shè)改革與發(fā)展的重要法律保障，其要求高校由上至下樹立和增強(qiáng)法治意識，形成崇尚法律、遵守法律、維護(hù)法律的良好氛圍。

二、法治高校建設(shè)的現(xiàn)狀及原因分析

改革開放以來，云南的高等教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但相對于目前法治中國建設(shè)的快速推進(jìn)，法治高校建設(shè)的進(jìn)程仍存在著諸多不適應(yīng)，不同學(xué)校的具體進(jìn)展亦不盡平衡。以昭通學(xué)院為例，以《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》（以下簡稱《綱要》）的相關(guān)指標(biāo)來參照評價地州高校法治建設(shè)現(xiàn)狀，主要存在以下問題：

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

2010年《國家教育中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，明確提出了要“探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，因此，要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，在高校的機(jī)構(gòu)體系設(shè)置中便要體現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的現(xiàn)代大學(xué)精神。[1]但調(diào)查表明，組織機(jī)構(gòu)臃腫、部門與機(jī)構(gòu)設(shè)置“政府化、行政化”、部門劃分過細(xì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置過多成為云南地州高校的普遍問題。尤其對公辦高校而言，其基本表現(xiàn)在：第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化。高校機(jī)構(gòu)設(shè)置基本效仿政府行政系統(tǒng)，設(shè)置具有明確行政級別的職能部門，在部門內(nèi)部設(shè)置具有相應(yīng)級別的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù);[2]第二，部門職能定位模糊。如昭通學(xué)院臨時性議事機(jī)構(gòu)設(shè)置頻繁，易使職能部門主人翁意識弱化，出現(xiàn)各部門職責(zé)交叉不清，導(dǎo)致推諉懶政現(xiàn)象;三，學(xué)術(shù)權(quán)從屬與行政權(quán)。高校的教學(xué)委員會、教授委員會的作用發(fā)揮不強(qiáng)，大多教師不實行坐班制，不能使學(xué)術(shù)研討形成常規(guī)化、制度化，無法發(fā)揮應(yīng)有的治“學(xué)”功能。

（二）制度體系不健全

自2012年《綱要》出臺實施后，云南高校普遍重視學(xué)校章程和制度建設(shè)。昭通學(xué)院經(jīng)批準(zhǔn)升格為本科院校后，積極對學(xué)校辦學(xué)歷程中涉及的制度進(jìn)行全面的清理，特別是構(gòu)建了以《昭通學(xué)院章程》為龍頭的制度體系，規(guī)定了關(guān)于學(xué)校辦學(xué)宗旨、治理體系、師生權(quán)利義務(wù)等根本問題。但僅做到了形式上的統(tǒng)籌覆蓋，實際工作中并沒有實現(xiàn)以《章程》為龍頭的自上而下的制度設(shè)計。主要表現(xiàn)在：第一，《章程》關(guān)于學(xué)校的治理體系僅羅列了各個公共權(quán)力的性質(zhì)和主要職能，沒有體現(xiàn)對黨政權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力間的制約與平衡;第二，昭通學(xué)院實行校院兩級分級管理制度，但制度設(shè)計中并沒有校院兩級層面關(guān)于制度制定權(quán)限、程序、效力和適用等問題的明確規(guī)定，以至于實際工作中存在諸多制度空白或制度沖突問題，如二級學(xué)院、部門制度間的橫向沖突，二級學(xué)院、部門制度與學(xué)校制度的縱向沖突，后擬定制度與先擬定制度的沖突等;第三，制度缺乏可操作性。制定部門大多閉門造車或為了應(yīng)付檢查臨時設(shè)計，制定過程缺乏可行性研究或脫離實際，以至于制度形同虛設(shè)。

（三）執(zhí)行力不強(qiáng)，缺乏有力的監(jiān)督體系

我國自開始注重法治以來，出臺了很多有關(guān)高校法治教育的政策，但實效性卻不強(qiáng)。其一方面是因為大多政策并未能轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，其背后沒有強(qiáng)大的國家強(qiáng)制力作為執(zhí)行保障，有些高校就會懈怠貫徹執(zhí)行這些政策，而且即使上升到法律層面的，其中也很少會規(guī)定有關(guān)執(zhí)行不力的懲戒方式與內(nèi)容;另一方面，缺乏有效的監(jiān)督體系。高校的監(jiān)督形式可分為黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督，監(jiān)督的事項、程序和結(jié)果等一般是流于形式。如昭通學(xué)院的督查督辦制度，主要針對學(xué)校重要工作會議做出的決議、決定及重要工作部署、師生員工反映強(qiáng)烈的熱點、難點問題、來文等進(jìn)行督查、督辦。但由于一些部門對推進(jìn)依法治校認(rèn)識還不到位，并未按要求把辦文情況及時登記上報，加之大多數(shù)會議決議事項沒有明確辦理時限，一些工作決策之后沒有部門去落實甚至不了了之，給督查督辦帶來了極大的困難。

（四）法治觀念淡薄

首先，大部分高校的管理者對學(xué)校師生的合法權(quán)益不夠重視，管理上主要依靠政策、經(jīng)驗和“權(quán)力”來實施管理，甚至靠關(guān)系來管理的不良現(xiàn)象，忽視法律法規(guī)對管理決策中的作用;[3]其次，高校師生的法律意識薄弱。大多受“多一事不如少一事”、“一心鉆研學(xué)問”的觀念影響，高校師生真實用實際行動維護(hù)自身權(quán)益并不多見，如教職工大會代表往往對表決事項沒有自己的見解或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)呈消極意識;最后，高校對法治教育課程的設(shè)置有待加強(qiáng)。例如，昭通學(xué)院的法治教育主要體現(xiàn)在思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)這一門課，而且在教材（2018年修訂版）中一共有六章內(nèi)容，有關(guān)法治教育的只占了最后一章，內(nèi)容主要是學(xué)習(xí)憲法、建設(shè)社會主義法治體系、履行法律義務(wù)等，很明顯其中只有一些框架性的理論知識，法律基礎(chǔ)所占的分量并不能滿足大學(xué)生學(xué)習(xí)的需求。

三、“法治高校”建設(shè)的實現(xiàn)途徑

（一）完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，科學(xué)定位職能

1.推進(jìn)黨政融合，明確部門職責(zé)。首先，要正確處理好與政治權(quán)力和行政權(quán)力之間的關(guān)系，黨委應(yīng)本著“權(quán)重職少”的原則，堅持“不搶事、不推事、做事實、抓大事”，使黨委成為行政班子強(qiáng)大的后盾;[4]其次，明確學(xué)校黨委、校長、學(xué)術(shù)委員會等各種機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限和工作規(guī)則、議事規(guī)則、“三重一大”決策程序等，形成科學(xué)決策機(jī)制;最后，科學(xué)定位部門職能，減少對無法定依據(jù)的臨時性議事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，避免因人設(shè)事，濫設(shè)副職、虛職、閑職等現(xiàn)象，增強(qiáng)各職能部門的職能定位和角色意識。

2.轉(zhuǎn)變管理觀念，逐步“去行政化”。首先，高校行政部門改革可借鑒政府機(jī)構(gòu)“大部制”改革的思路，對綜合性管理部門可實行“一套班子、多塊牌子”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式;其次，部門職能整合可按“整合相近職能，避免職能交叉”的原則，削減可有可無的管理部門，合并可并可不并的綜合管理職能部門，將高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本劃分為黨群工作、后勤保障、教學(xué)、科研、學(xué)生工作和對外交流合作六大模塊;[5]最后，改革后的職能部門應(yīng)轉(zhuǎn)變管理觀念，形成由原來的命令式管理向提供專業(yè)性服務(wù)的辦事意識，減少職能部門的行政化色彩。

3.回歸學(xué)術(shù)本位，體現(xiàn)“學(xué)術(shù)權(quán)”優(yōu)先。首先，高校應(yīng)形成崇尚知識的氛圍，而不是崇尚權(quán)力和地位;其次，“去行政化”意味著高校在治學(xué)科、治學(xué)術(shù)、治學(xué)風(fēng)和治教學(xué)等方面實現(xiàn)從行政本位向?qū)W術(shù)本位的轉(zhuǎn)變，[6]讓教師真正成為學(xué)校的主人，真正實現(xiàn)教授治學(xué);最后，應(yīng)發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在決策中的作用，加強(qiáng)校院兩級學(xué)術(shù)委員會建設(shè)，使學(xué)術(shù)服務(wù)于學(xué)術(shù)組織和學(xué)術(shù)人員，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會和教授委員會等學(xué)術(shù)權(quán)力組織對行政權(quán)力的制約作用。

4.推進(jìn)民主建設(shè)。高校的民主管理形式分為黨內(nèi)民主與學(xué)校民主兩個層次，高校的黨員代表大會和教職工代表大會、學(xué)生代表大會都是高校師生和教職工群眾行使民主權(quán)利，實行民主管理的主要形式。高校應(yīng)進(jìn)一步完善教職工代表大會制度和學(xué)生代表大會建設(shè)，對關(guān)系學(xué)校師生重大利益的事項進(jìn)行事前評估、意見征詢等，保證教職工對學(xué)校重大事項的知情權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。

（二）提高制度建設(shè)質(zhì)量

1.加強(qiáng)章程建設(shè)。應(yīng)明確高校《章程》的“憲法”地位，以《章程》的形式明確黨委、行政、學(xué)術(shù)、監(jiān)督等公權(quán)力的職責(zé)和相互制約的關(guān)系，明確校院兩級管理層面關(guān)于制度制定權(quán)限、程序、效力和適用等問題，并由各部門以《章程》為基礎(chǔ)建立健全職責(zé)范圍內(nèi)的工作職責(zé)、辦事程序、議事規(guī)則等，形成“章程—學(xué)校基本制度—部門規(guī)章制度—單位內(nèi)部管理制度”四個層面自上而下的制度體系。

2.建立規(guī)范性文件的清理機(jī)制和審核備案制度。高校應(yīng)由專門的法律事務(wù)部門按照法制統(tǒng)一的原則，對校內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行全面審查，對與學(xué)校章程或者國家有關(guān)規(guī)定相抵觸，存在橫向沖突或縱向沖突的規(guī)范性文件和管理制度，要及時修改或者廢止;同時，對于高校各部門新修訂的規(guī)范性文件、對外簽訂的合同、招標(biāo)文本等涉及學(xué)校權(quán)利義務(wù)的文件應(yīng)由法律事務(wù)部門實行合法性審查和登記備案，保證學(xué)校各項規(guī)章制度的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。

（三）完善決策執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制

1.完善依法治校工作機(jī)制。首先，高校要將依法治校工作納入整體戰(zhàn)略部署，明確對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子、各級職能部門的工作要求，并納入年度工作考核機(jī)制;其次，高校應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的法律事務(wù)部門負(fù)責(zé)學(xué)校法律事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)工作，并聘請律師團(tuán)隊作為法律顧問，協(xié)助處理學(xué)校法律事務(wù);最后，形成有效的監(jiān)督體系，如在制度設(shè)計中規(guī)定有關(guān)執(zhí)行不力的懲戒方式與內(nèi)容、明確辦理時限等，嚴(yán)格按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則追究責(zé)任，保證督查工作的有效推進(jìn)。

2.健全校務(wù)公開制度和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。首先，除依法應(yīng)當(dāng)保密或者涉及學(xué)校重大權(quán)益需要保密的事項外，學(xué)校事務(wù)應(yīng)在校內(nèi)公開，接受師生和社會的監(jiān)督;其次，保證學(xué)校師生的基本權(quán)利，例如，如對師生作出不利決定前，應(yīng)當(dāng)給予師生陳述與申辯的機(jī)會，對涉及未成年學(xué)生的不利決定應(yīng)告知家長等;最后，應(yīng)依法依規(guī)、公平公正的處理校內(nèi)糾紛，綜合運用信訪、調(diào)解、申訴、仲裁、司法等爭議解決手段解決校內(nèi)矛盾和沖突，特別注重發(fā)揮教職工代表大會、學(xué)生代表大會等基層群眾組織在處理糾紛中的作用，建立公平公正的處理程序。

（四）優(yōu)化校園法治環(huán)境，開展法治文化建設(shè)

1.加強(qiáng)對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部、教職工依法治校意識與能力的培養(yǎng)。首先，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭增強(qiáng)尊法學(xué)法守法意識，任職前進(jìn)行憲法宣誓，激勵和教育領(lǐng)導(dǎo)忠于法律、遵守法律、維護(hù)法律。其次，要認(rèn)真開展教職工的法制宣傳工作，在入職培訓(xùn)、部門培訓(xùn)中組織教職工全面學(xué)習(xí)推進(jìn)依法治校工作的各項要求和新頒布的教育法規(guī)內(nèi)容，統(tǒng)籌分工、定期考核，切實提高廣大教職員工依法執(zhí)教的能力和依法辦事的服務(wù)意識;對專門從事法制教育教學(xué)的教師，要組織參加專門培訓(xùn)，提高其對法治理念、法律意識的理解與掌握程度。[7]

2.注重學(xué)生法治教育。將法治教育貫穿于學(xué)生學(xué)習(xí)、生活的始終，首先需要二級學(xué)院在學(xué)生入學(xué)、日常學(xué)習(xí)管理和畢業(yè)離校等各個過程注重對學(xué)生的法治教育，如在入學(xué)教育階段開展學(xué)生法律知識的摸底調(diào)查、開展法律知識講座和法律主題班會等;其次，在學(xué)生喜聞樂見的娛樂活動中融入法治教育，例如利用校園櫥窗、校園廣播、微信、微博等平臺大力宣傳法治文化，開展法律知識競賽，舉行以法律為主題的演講比賽等;最后，積極開展“法律進(jìn)課堂”活動，不僅要向?qū)W生講授框架性的法律理論知識，還應(yīng)結(jié)合案例教學(xué)，使學(xué)生在討論互動中積極思考，將法治思維內(nèi)化于心。

[?參?考?文?獻(xiàn)?]

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