長江流域水污染治理模式之構建

摘 要：長江流域跨界水污染難以治理的原因表面上看是流域水污染的無界性和碎片化的流域管理體制，其根源在于我國權威型環境治理模式中科層制運行的異化。以“命令—服從”為中心的權威型環境治理模式在流域跨界水污染治理中凸顯了其困境。本文以長江流域水污染治理為視角，剖析權威型模式運行下流域治理的困境，提出在流域治理中構建政府主導下的協同共治模式更為有效。

關鍵詞：流域水污染;權威型模式;協同治理

中圖分類號：X52文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0076-02

作者簡介：李婷（1995-），女，漢族，四川南充人，重慶大學，碩士生，研究方向：環境與資源保護法學。

自20世紀90年代后，長江流域水污染問題逐漸突出，不僅影響到沿江群眾的生產生活，還給上下游各級政府治理流域水污染提出了難題——傳統分地區、分部門的環境管理體制在面臨具有整體性和污染外部性的的流域問題時顯得捉襟見肘。在我國流域水環境治理中，分割式的行政管理體制打破了流域水生態環境系統的完整性，造成流域內政府間難以協調控制跨界水污染。從根本上說，我國流域治理還停留在傳統的權威型環境治理模式，在這種模式中，科層制運行的異化減損了國家流域治理法律的實際效率和功能，阻斷了社會公眾與流域治理事務之間的關聯，使環境治理呈現出單向化和集權化的傾向，進而造成流域上下游政府由于政府與政府間、政府與企業間利益博弈而導致跨界水污染治理低效的局面。

一、長江流域水污染協同治理的必要性

作為公共資源，水資源和水環境具有明顯的非排他使用性，單向的行政管制模式難以調動各利益主體治污的積極性，造成了近些年來的水資源危機。在此背景下，2015年國務院發布的《水污染防治行動計劃》要求“堅持政府與市場協同，堅持全民參與，形成政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與的水污染防治新機制”，2016年“十三五”規劃綱要提出“構建政府、企業、公眾合作共治的環境治理體系”，明確了企業和公眾治理主體的地位。對于長江而言，目前長江流域生態保護的理念和具體政策、規劃都已經或即將具備，2017年國家相繼發布了《長江經濟帶生態環境保護規劃》、《按流域設置環境監管和行政執法機構的試點》、《關于全面推行河長制的意見》、《重點流域水污染防治規劃（2016-2020年）》。不管是按流域統一設置執法和監管機構，還是流域環境治理實行首長負責制，還是推進省以下環保機構垂直改革，都在一定程度上有利于提高政府治理流域的效率。但這些政策說到底還是通過縱向上強化行政權的配置和運行來加強流域治理，實踐中，由于橫向政府間缺乏統一穩定的合作制度，很難確保流域內各級地方政府間、政府與企業間協調行動。故接下來有必要在長江流域治理中吸納社會共治理念，不斷完善流域法律政策體系，以政府主導構建多元主體的協同治理模式，實現長江流域水資源和水環境的可持續供給。

二、流域跨界水污染治理模式之困境

（一）地方政府環境治理目標異化

權威型治理模式與我國科層體制的運行有關。受區域差異等因素的限制，國家不得不通過科層制將環境治理權下放，而地方政府可以根據本地資源情況因地適宜的進行環境管制。近幾年來，我國仍然在提倡加強中央及地方政府對流域的治理，政府環境管制權有不斷擴張的趨勢，但是政府權力卻沒有邊界，地方政府僅需要對由于嚴重的流域污染事故導致的社會不穩定承擔政治責任而非法律責任，所以地方政府對環境治理一般持“不求有功但求無過”的態度。地方政府處于發展經濟、保護環境等多元任務環境中，面對官員晉升或經濟利益的誘惑，基于權衡利益后往往會選擇對當地企業形成庇護，導致整個流域治理陷入市場和政府雙雙失靈的困境。因此，權威性環境治理模式下，地方政府“變通”或“懸置”環境法后形成的“新制度”導致流域環境治理目標的懸置甚至異化。

（二）企業治污積極性不高

依據現行法律，水污染治理主要采取“命令—控制”模式對排污企業進行規制。《水污染防治法》中有關排污企業的章節中，大半是帶有“禁止”“不得”和“應當”字眼的義務性法條。這種政府權力—企業義務的單向性的管制模式不僅體現了政府與企業之間權利義務的不對等，還給排污企業造成治污只會造成成本消耗而不會創造任何收益的印象，從而導致排污企業治污不積極，環境監管和執法困難重重。比如，《水污染防治法》第25條提出“建立監測數據共享機制，加強對水環境監測的管理”。第24條提出“實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當對監測數據的真實性和準確性負責。但是卻沒有規定排污企業提供虛假信息的法律責任。作為排污主體，企業直接掌握比較真實的環境信息和治污技術。然而，作為理性經濟人，出于治污成本和利潤衡量，他們往往不愿意向政府提供真實信息。這使得政府掌握的監測數據不準確，共享機制如同虛設導致決策失誤。

（三）水環境公益訴訟制度缺失導致司法監督錯位

公眾參與流域水污染治理中的不足導致水污染管制缺乏體制外的監督力量。環境法合作原則主張公眾參與治理決策的整個過程。而作為審查水環境政策、政府環境行政行為最直接、最有效的渠道，環境司法由于水環境公益訴訟制度的缺失而變得監督乏力。現行《水污染防治法》僅規定了當事人就水污染損害賠償糾紛可提起訴訟，但未規定水環境公益受到損害時法院如何處理。這種不合理的訴訟機制將水生態水環境在內的的環境公益排除在外，不能及時有效的控制流域性水污染，弱化了司法的保障作用。因此，對于流域水污染問題，司法機關和環保團體只能依靠環境民事公益訴訟制度，依法監督企業等私主體的水污染行為。由于環境行政公益訴訟制度缺失，加之對流域水污染問題嚴重性的認識不足，最應接受審查的政府環境行政行為得以逃避監督。司法監督錯位在一定程度上導致環境行政權力擴張甚至被濫用，削弱了水污染管制的效力。

三、模式轉變：從科層管理到政府主導的協同治理模式

（一）完善聯防共治機制

流域環境污染和生態破壞聯合防治制度是“基于環境整體性、環境要素流動性的特點，主動克服行政管理的地域性、分割性而展開的制度設計”。2014年《環境保護法》概括性的規定了在流域內進行聯防聯治，2017年《長江經濟帶生態環境保護規劃》也指出“破解跨界生態破壞和環境污染的關鍵在于建立區域間聯防共治機制”。但事實上，我國一直是以各級人民政府及其水行政主管部門為主導，以流域管理機構為輔助和補充、各行業部門共同管理防治的流域水污染治理格局，這種中央權威型管制模式致使流域聯防共治機制并沒有很好的建立和實施。從現有規劃制度看，《水法》規定了流域規劃和區域規劃，《水污染防治法》規定了水污染防治規劃，兩者制定主體、規劃內容不一致，也缺乏相互銜接;從現有標準制度看，部門利益導向仍然較為明顯，而且整個環境標準體系中缺乏以特定流域為對象展開的標準設計;從現有環評制度看，目前沿江各省市設立的環評機制和規制還不統一;從現有監測制度看，水量與水質監測分屬水利系統和環保系統，監測網絡重復建設嚴重，測量標準不一致、監測數據的真實性和準確性存在問題。從現有執法情況看，各地方政府部門執法的標準、尺度不統一，且沒有專門的流域水環境執法機構。因此，有必要通過科學的流域立法，將五項統一的原則性規定轉化為具體機制，明確統一的水污染防治規劃、水環境質量標準等重大事項;明確和細化參與聯合防治各方的權利義務、磋商程序、協議效力、違約責任等內容，使長江流域跨界環境污染和生態破壞聯防制度能夠真正發揮實效。

（二）加強橫向政府間合作

與傳統命令—控制為主的科層管理模式不同，流域協同治理更加強調治理主體的多元化以及治理主體間的溝通對話和平等協商，通過在利益沖突中相互妥協達成共識。在這過程中，需要法律作為工具激發政府主體參與流域治理的積極性、塑造各層級的協調合作平臺、確立協調合作規則和違約機制以規范協作行為。在區域合作方面，由于缺乏自上而下的法律授權，目前長江流域橫向政府間尚未形成權威穩定的合作制度，開展的合作實踐一般僅限于聯席會議、簽訂宣言協議、組織聯合行動等非正式非制度化的措施。因此，未來針對長江流域進行綜合立法時可以對此開展制度創新，并做較為具體的、可操作的規范安排。就中央政府而言，作為整體利益代表的國務院及相關部門應積極引導地方政府就跨域治理事務進行協商，通過完善財政轉移支付和生態保護補償機制，為地方協商合作提供動力。例如，在原環保部的牽頭下，安徽省、浙江省就新安江流域生態環境治理達成了生態補償協議;取得了較好的示范效應。

（三）改革傳統政績考核體系

為避免各地政府官員基于自身利益最大化而采取地方保護主義犧牲流域環境資源，必須使政府官員樹立科學的政績觀，完善現行官員政績考核體系，建立一套以環保考評指標、綠色GDP指標在內的數字化、規范化的干部考核體系。只有打破以經濟發展為考核標準的格局，使環境問題成為足以決定官員命運的重要砝碼，官員才能重視流域水污染問題，才能使當地社會經濟發展走上綠色可持續發展道路。此外，在績效考核中，常態化、規范化的問責機制應納入績效考核指標，尤其是出現重大環境污染事故時，要加強對地方領導干部問責力度，必須追究其相關行政責任，而且應當終身追究。最后，要把地方政府官員的升遷考核與最近國家推行的“河長制”結合起來，由各地政府行政首長對轄區內流域水污染治理績效直接負責，不僅能加強政府官員治理流域水污染的行政職責，還能激發各級地方政府主動與相鄰政府協作治理的意愿，增強跨界水污染治理的協同效應，以新的思路推動長江經濟帶綠色發展。

四、結語

現行權威型環境治理模式已不足以應對流域、大氣等公共資源問題，亟需推動流域治理模式由權威性科層管理模式向協同治理模式轉變。不僅需要完善流域管理體制、加強聯合執法和監管、約束地方保護主義行為，還需要鼓勵社會公眾力量的參與，這種參與可以是體制糾錯層面的，還可以是資金技術層面的。通過政府與社會的良性互動，相信長江流域水污染這一公共事務可以得到有效治理。

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