職務犯罪案件辦案銜接機制研究

摘 要：監察體制改革極大改變了我國職務類犯罪案件調查權，職務類犯罪案件辦理銜接程序發生了變化，主要在審查起訴和審查逮捕部分與普通刑事案件不同。新修改的刑事訴訟法也完善了監察與刑事訴訟的銜接機制，建立了刑事缺席審判制度和認罪認罰從寬制度。河南省南陽市也積極適應監察體制改革，截止2018年12月27日，南陽市檢察機關與監察機關成功銜接辦理了三十余起職務類犯罪案件，取得了初步成效。對南陽市職務類犯罪案件辦理銜接程序進行研究，可以在總結經驗的基礎上，有效發現問題，思考對策，為持續性改革提供有益的建議。

關鍵詞：監察體制改革;檢察機關;監察機關;調查權

中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0118-02

作者簡介：邢進生，男，任職于南陽市人民檢察院偵查監督處。

我國的監察體制改革已經基本完成，職務類犯罪案件的辦理程序發生了巨大的變化，其中監察機關和檢察機關案件辦理的銜接程序是其中一部分重要內容。這項改革有利于職務類犯罪案件調查權的統一行使，塑造整個社會公職人員“不敢腐、不能腐、不想腐”的社會環境。但是，改革永遠在路上，監察體制改革也不例外，也存在一些瑕疵，需要在后續改革中逐漸予以完善。

十八大之后，南陽市檢察機關每年辦理的職務類犯罪案件數量一直居于全省前列。監察體制改革后，南陽市監察機關和檢察機關職務類犯罪案件辦理模式發生了改變，存在一些問題，對這些問題進行分析有利于研究對策，進一步推進改革進程。

一、案件辦理銜接程序概況

（一）監察體制改革前

在監察體制改革前，職務類犯罪案件由內部反貪污賄賂局、反瀆職侵權局負責初步偵查，初查完成后，檢察機關認為構成犯罪、需要立案的，予以立案。待案件基本事實查清后，認為需要報請批準逮捕的，報請至偵查機關上一級人民檢察院偵查監督部門審查決定;認為不需要提請審查逮捕，但需要提起公訴的，則按時報請至本級人民檢察院公訴部門審查起訴。案件到達公訴部門后，公訴部門一般要在一個月內作出起訴或者不起訴決定，必要情況下可以延長至一個半月。

（二）監察體制改革中

2017年10月份至2018年1月份，是南陽市監察體制改革進行階段。在這三個月中，南陽市職務類犯罪案件的辦理基本上處于停滯狀態，南陽市檢察系統成立了案銷部門，專門處理職務類犯罪案件的遺留問題。

2018年1月份，南陽市檢察院反貪局、反瀆局、預防局完成了人員轉隸工作，市檢察院幾十位政法專項編共產黨員干警轉隸至監察委員會工作。在此期間，國家《監察法》尚未出臺，南陽市根據試點地區經驗，結合南陽市本地實際情況，整理制定了《南陽市檢察機關與監察委員會辦理職務犯罪案件銜接辦法》，該辦法從案件的管轄、移送、受理、公訴、逮捕、聯絡等方面進行了詳細的規定，并組織監察委員會工作人員和檢察干警進行持續學習。

（三）監察體制改革后

國家《監察法》出臺以后，南陽市檢察機關和監察機關職務類犯罪案件的銜接程序完全按照《監察法》規定的程序運行。在案件的辦理過程中，監察機關和檢察機關都改變了原有的辦案模式，監察委普遍采用了《監察法》規定的留置措施，在規定的三個月內提起了公訴。

二、存在的問題及其分析

改革后，職務類犯罪案件辦理程序銜接緊湊，運行平穩，對打擊職務類犯罪案件起到了積極作用，但是也存在一系列問題，這些問題造成了辦案程序的混亂，亟待出臺新的規范性文件予以規范。

（一）留置措施的解除情況不明

我國《監察法》第43條規定，監察機關發現采取留置措施不當的，應當及時解除。但是沒有對“不當”的標準進一步規定，導致在實踐中監察機關可能濫用或者不用留置措施解除這一規定，不利于保障犯罪嫌疑人的合法權益。另外，在案件提請檢察機關審查起訴后，檢察機關是否可以將之前監察機關采用的留置措施直接變更為取保候審或者監視居住措施的規定不明，雖然理論上檢察機關有權對監察機關采取留置措施的犯罪嫌疑人變更措施，但是實踐中，運用不多。①

（二）審查逮捕模式混亂

《監察法》生效后，與公安機關不同，監察機關所辦理的案件不可以直接提請檢察機關審查逮捕，而是直接移送檢察機關公訴部門審查起訴，檢察機關認為犯罪嫌疑人需要逮捕的，可以做出逮捕決定。職務類犯罪案件審查逮捕程序發生了變化，但是審查逮捕辦案模式卻沒有進一步細化，導致實踐中出現多種辦案模式。②

（三）追捕追訴程序上存在矛盾

在之前的實踐中，檢察機關偵查監督部門在辦理審查逮捕案件過程中，發現有漏犯應當逮捕的，可以直接做出逮捕決定（徑行逮捕），公訴部門在辦理職務類犯罪公訴案件的時候，發現有漏犯應當提起公訴的，可以直接做出追加起訴的決定。由于追捕在先，追訴在后，這樣就不會存在犯罪嫌疑人被追捕后，又被追訴的情況;但是存在犯罪嫌疑人被追訴后又被追捕的情況。

監察體制改革后，由于是監察機關直接向檢察機關公訴部門提起公訴，如果檢察機關在公訴過程中發現漏犯的時候，可以直接予以追訴，追訴后發現犯罪嫌疑人應當被逮捕，可以直接決定逮捕，不用追捕，這樣就不存在犯罪嫌疑人被追訴后又被追捕的情況;但是在審查逮捕過程中，發現了漏犯應當被逮捕也沒有被起訴的，由于追捕后的處理應是起訴而不是追訴，那么是在做出追捕決定的同時決定追訴，還是先做出追捕決定，再決定起訴，亦或是先做出追訴決定，再做出逮捕決定，相關法律法規規定不明。

（四）監察機關侵犯公民權利行為的監督權有失偏頗

在新修改的《刑事訴訟法》中，將14個司法工作人員侵犯公民權利，妨礙司法公平罪名的偵查權保留至檢察機關，但是對于監察機關侵犯公民權利的偵查權卻沒有進行規定。公安、檢察、法院辦案人員為司法干警，屬于司法工作人員，其辦案行為應受檢察機關監督。由于監察機關是政治機關，其工作人員非司法工作人員，所以監察機關侵犯公民權利，妨礙司法公正的行為不受檢察機關的監督。

根據《監察法》第23條的規定，監察機關對貪污受賄、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪享有調查權，那么從理論上來說監察機關侵犯公民權利，妨礙司法公正的行為應當受監察機關本身的監督。這種監督在實踐中是否有效，能否保障人權尚待時間的檢驗。

由此可以看出，檢察機關和監察機關都有權對司法工作人員侵犯公民權利，妨礙司法公平的行為進行監督，但是對于監察機關侵犯公民權利，妨礙司法公正的行為只有監察機關可以進行監督。這樣規定，對司法工作人員的監督嚴于對監察工作人員的監督，在監督平衡上有失偏頗。③

三、解決問題的途徑和措施

（一）明確留置措施的解除情形

要進一步明確“留置措施不當”的適用標準，在未來監察法實施細則中可以規定：

1.當出現下列情形時應當解除留置措施：（1）情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的;（2）犯罪已過追訴時效期限的;（3）經特赦令免除刑罰的;（4）犯罪嫌疑人、被告人死亡的;（5）留置期限屆滿，案件尚未辦結的;（6）其他法律規定免予追究刑事責任的。

2.當出現下列情形時可以解除留置措施：（1）被調查人可能被判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的;（2）被調查人真誠悔罪，變更留置措施后已無社會危險性的;（3）被調查人有不適合留置的疾病或者是正在懷孕、哺乳期的婦女而又沒有社會危險性的;（4）其他不適合適用留置措施的情形。

（二）統一審查逮捕模式

鑒于檢察機關偵監部門與公訴部門合并為刑偵部門是檢察機關內部機構改革的方向所在，故設立職務類犯罪辦案組統一行使職務類犯罪案件的審查逮捕和審查起訴權力更為妥當，能夠進一步適應改革的大方向，有利于職務類犯罪案件的順利辦理。

在這種辦案模式下，如果被調查人被留置，監察機關將案件移送至檢察機關公訴部門當日，檢察機關職務類犯罪辦案組應當決定將被調查人的留置措施變更為刑事拘留措施，并在7日內做出逮捕與否決定;如果被調查人沒有被留置，則檢察機關職務類犯罪辦案組應在案件受理當日對被調查人采取取保候審或者監視居住類強制措施，在審查起訴期間，符合逮捕條件的，審查后，可以隨時決定逮捕，這樣可以有效完成辦案程序的銜接。④

（三）化解追捕追訴間的矛盾

職務類犯罪案件追捕與追訴產生矛盾的主要原因在于改革前職務類犯罪案件審查逮捕一般是在受理審查起訴之前，改革后職務類犯罪案件審查逮捕在受理起訴之后，追捕追訴程序也相應發生了變化。

對于在職務類犯罪案件審查逮捕過程中，發現了漏犯應當被逮捕也沒有被起訴的，應規定先做出追捕決定，再決定起訴。因為這樣的案件辦理模式又回歸到原有的先追捕，再起訴程序，操作較為方便。無論是在做出追捕決定的同時決定追訴，還是先做出追訴決定，再做出逮捕決定，漏犯的犯罪行為都沒有得到監察機關充分調查，是否符合起訴標準還不確定，就直接下發追訴文書顯然不妥。

（四）增加監察機關侵犯公民權利行為的監督機關

增加檢察機關作為監察工作人員侵犯公民權利，妨礙司法公平行為的監督機關。一方面，這樣可以使得檢察機關和監察機關都有權對司法工作人員侵犯公民權利，妨礙司法公平的行為進行監督，也同時都有權對監察機關侵犯公民權利，妨礙司法公正的行為進行監督，可以保障監督的平衡性。另一方面，增加了外部監督機關，可以督促監察機關依法辦案，強化了檢察機關對監察機關監督的剛性，可以彌補監察機關自身監督的不足，減少刑訊逼供等行為的發生，有利于人權的保障。⑤

[ 注 釋 ]

①陳衛東.職務犯罪監察調查程序若干問題研究[J].政治與法律，2018（1）：19-27.

②喬沙，趙繼軍.監察委員會體制下檢察機關的職能分工及協調機制[J].山西省政法管理干部學院學報，2018（2）：54-57.

③徐漢明，張樂.監察委員會職務犯罪調查與刑事訴訟銜接之探討——兼論法律監督權的性質[J].法學雜志，2018（6）：1-17.

④李復達，文亞運.<國家監察法>留置措施探討——以檢察機關提前介入為切入點[J].西南石油大學學報（社會科學版），2018（2）：87-92.

⑤朱福惠.論檢察機關對監察機關職務犯罪調查的制約[J].法學評論，2018（3）：13-21.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]秦前紅，葉海波，等.國家監察制度改革研究[M].法律出版社，2018.

[2]珠海市人民檢察院課題組.檢察機關與紀檢監察機關辦理職務犯罪案件協作機制研究[J].中國檢察官，2016（7）.

[3]周卓軍，劉彩娥.檢察機關與紀檢監察機關銜接機制研究[J].湖南稅務高等專科學校學報，2016（5）.

[4]丁曉波，陳元.檢察機關與紀檢監察機關反腐敗工作銜接機制研究[J].社科縱橫，2016（12）.

[5]陳冬.監察委員會的設置與檢察權的重構[J].首都師范大學學報（社會科學版），2017（2）.

[6]胡勇.監察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整[J].法治研究，2017（3）.

[7]夏金萊.論監察體制改革背景下的監察權與檢察權[J].政治與法律，2017（8）.