淺論公證公信力的重構

摘 要：公信力，就是使一般人信賴其正確的效力。公證的公信力取決于公證效力的建立，并具體反映在公證的實體及程序正義。當前，公證行業面臨大發展，也面臨大挑戰，個別存在的公證質量和服務問題，無疑影響了公證效力的實現，使公眾對公證產生信任危機。強化公證公信力，是行業共識也是迫切任務。本文試從公證發展現狀及影響公證公信力的癥結剖析入手，探索公證公信力重構的可行性手段。

關鍵詞：公證公信力;重構;查核;制度完善

中圖分類號：D926.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0141-02

作者簡介：陳志山（1984-），男，漢族，廣東南海人，法律碩士，廣州市公證協會公證理論研究及宣傳培訓委員會委員、廣州市廣州公證處公證員，從事民商法及公證實務研究。

一、公證發展與公信力現狀的沖突

近年來，公證機構出具的公證書有些因程序不嚴謹，法律適用不準確，未能發揮公證的作用，個別公證員更因出具錯誤、虛假的公證書被追究法律責任，群眾對公證及其公信力難免產生疑慮。

人員配置與日益增長的公證業務存在不相適合現象。近年來，在我國大中城市，公證機構的公證業務得益于改革開放帶來的蓬勃發展紅利，業務量呈井噴式增長，傳統民事、新興金融、證據保全和涉外業務，為公證機構增添數以萬計的業務量，不少公證機構的公證員每天受理的公證案件近百件。在高強度的辦證需求下，個別公證員未能充分做到規范核查，公證書內容和程序瑕疵所引起的法律糾紛客觀存在。

機構性質與公證人員利益取向存在不相適應現象。《公證法》對公證機構所設定的成立要件是依法設立，目的是不以營利，定位是獨立履職并承擔民事責任。2018年后，公證機構已從國家行政單位全部轉制為事業單位，并探索成立了一批合作制公證機構。無論是自收自支、合作制還是其他非事業性質的公證機構，業務已成為求生存謀發展的先決因素，公證員也擁有了比過去更大的自由裁量權。質量預防、監督、問責制度不完善，必然導致公證質量的不可控，個別公證員在利益和質量的博弈中未能自覺擺正位置，壓價競爭、降低標準時有發生，影響公證應有效力的發揮。

二、公證失信危機的深層思考

第一，誠信自律的淡薄。綜觀《公證法》等法律法規，公證機構基本上沒有法定業務，更多的業務歸根到底來自于社會各方對公證信任的自愿性選擇。若質量不強、服務不精、效率不高，公證行業在公共法律服務共同體中難有立足之地。公證強調的是真實性、客觀性和合法性。面對利益與正義的沖突，正確的觀念和嚴謹的操守是公證隊伍取得群眾信任的關鍵。實踐中，公證人員若不對法律法規、方針政策研究透徹，未能抵住誘惑自覺遵守執業紀律和職業道德，不能堅守履職以信、待人以誠，律己以嚴的初心和宗旨，群眾不信任，公信力難免崩塌。

第二，工作指引的粗放。公證機構是依照法定條件和要求完成證明的過程，因此程序必須具有規范性和嚴謹性。但實踐中，公證具體性操作指引還不夠精細及時和規范，如司法部雖為規范公證程序，根據《公證法》和有關法律規范出臺了《公證程序規則》，對公證機構和公證員進行證明活動作出了總括性的操作指引，但具體公證事項的細則卻因公證標的的多樣化、法律關系的復雜化，顯現缺陷和滯后性，如2000年發布施行的《遺囑公證細則》，在面對新情況新問題已無法適應公證實務的要求，由此而產生的程序瑕疵，難免影響公證文書的證據效力，亟需司法行政部門及時制定新的指引規范。

第三，公證效能的弱化。公證人專業素養就是面對新型復雜的前沿公證業務時所進行的裁量和取舍，法律排斥還是包容往往就在于一步之別。公證審核的深度決定著公證效能的高度，準確把握辦證中的形式審查和實質審查，是能效提升的重要環節。公證員是公證機構的構成主體，也是具體法律服務的操作主體，若缺乏必要的理論修養，缺少改善專業知識結構的動力，未能抓準法律行為的每一個審查重點，則無法保證其證明目的的真實合法，公證的權威性及有效性的實現也就難以企及。

三、公證公信力的內在重構

張衛平教授認為：無理想追求和價值虛無化的認識極容易使人陷入“現實即合理”的陷阱，為現實主義的辯護實質是為落后辯護。對于公正公信力的重構，應著眼自身建設，加強制度完善。

第一，程序規范體現在公證受理、審核和復查各環節全過程。組織機構在運行中往往穿插著各種各樣的主客觀因素，使之成為誘導不良結果的催化劑，擁有運作良好的機制是公證機構克服危害性誘因的關鍵。受理環節規范，體現在必須明確的辦證規范，指引公證員在接到當事人辦證材料時，全面地對當事人的主體資格、申請事項、法律行為及有關材料的真實合法性進行核查，為公證質量把好初審關。審核環節規范，重點體現在實質性審查上，即不僅對當事人所提交的申請材料是否符合形式要件的確認，還應對材料的真實性與合法性進行審查。此環節包括公證員的審查核實與上一級責任人的審批。公證員審查核實要求對申請人所提供的資料進行真偽甄別，而上一級責任人審批則根據審批制度的審查范圍，對公證文書出具前的程序進行監督，確保公證程序的合法真實。證后環節規范，即解決公證書出具后因公證質量問題可能造成當事人不利影響的救濟措施。公證機構通過建立起專職的復查復議內設部門和專崗，專人負責下相關公證員配合的模式，研究當事人反映的涉證爭議問題，依法依規作出結論，確保證后公平正義的延伸。

第二，監督考核堅持內外結合、上下結合原則。內外結合原則，從公開業務范圍、辦證流程、服務承諾和收費標準開始，建立健全線上咨詢監督平臺。完善內部監督和績效考核機制，針對公證機構不同的崗位進行分類考核，優化績效評估方案體系，確保評價要素指標細致清晰，對在工作中違反制度行為作出懲罰定量。通過完善獎懲機制，提高公證服務質量。上下結合原則，即接受司法行政機關和公證行業協會對公證機構的監督和指導，主動及時上報管理工作和業務動態，建立重大事項匯報和通報機制，對涉及公證質量和服務問題不諱過，對違規行為零容忍，防止引發公證失范的惡性循環。

第三，問責機制著眼長效的人員責任意識培育。一個具備規模行業的穩健發展，不僅要具備科學精細的管理制度，還需有強大的執行力，以提升質量和服務水平。問責制度在執行上的充分體現，既使公證人員認識到違規辦證低效服務所應承擔的后果，又使公證各環節的紀律約束得以真正落實到位，發揮問責制懲罰警示和教育他人的作用和效果，讓公證從業人員清醒認識到公證質量和服務不僅是行業的生命線也是個人職業的命運線，只有關注質量共性，才能體現效益個性，共同作用于公證公信力的建立和鞏固。

四、公證公信力的外力重構

第一，延展公證查核的信息渠道。查核對認定公證事實和實現證據效力是決定性和關鍵性的，需要龐大準確的信息作為體現證據效力的支撐。在辦理公證過程中，往往涉及親屬關系、婚姻狀況、共有財產等信息的查核，如只依據當事人聲明陳述和自行提供的證明材料，極容易被欺詐而作出錯誤的證明。但公證員自主核查在現實中卻不容樂觀，調查難核實難一直是解不開的癥結。相較之下，德國公證員則擁有充分的核查信息權，能在國家信息登記系統進行全面的當事人信息查詢。在臺灣地區，公證人也可從當事人的身份證件和信息詳盡的戶籍證明中了解其當事人的基本信息和家庭關系。筆者認為，允許具有公益性保密性的公證機構借助電子終端設備與公安、房管和民政各行政部門進行信息共享，不僅僅看成是方便群眾辦理公證的問題，更應看到其有效預防和化解矛盾糾紛，維護公平正義的社會效果。此外，建立完善公證內部數據庫，實現信息整合。以公證遺囑為例，我國已初步建立起遺囑信息的查詢平臺，但相較國外成熟的遺囑信息查詢平臺，信息存量有限。如法國牽頭設立的歐洲遺囑登記系統，已實現多國遺囑信息數據的介入，相關國家的公證人可自由準確地檢索查詢遺囑信息。因此，公證行業的信息化建設必將成為提升公證查核準確性的重要載體。

第二，建立違反秩序的懲罰公示機制。《公證法》規定，公證機構是獨立承擔民事責任，公證機構和公證員的執業行為往往受到非受益一方的抱怨和質疑，申請撤銷所出具的公證書甚至提起訴訟。對公證員因故意或未盡審核義務而造成的錯假證，行業已有相關懲戒措施。但對因不法分子偽造公證文書或提供假證件假證明的騙取公證書的行為，公證員發現后只能終止辦理，并無其他有效的懲戒。雖然最高人民法院規定當事人如提供虛假證明材料，進行虛假陳述致使公證書錯誤而造成他人利益受損的應當承擔賠償責任，但民事責任的認定必須通過訴訟程序實現，造成的訴累對被侵權人而言是不公道的。法律不可能給予公證機構對公民處罰的權力，但行業協會可考慮牽頭探索建立行業內的誠信公示系統，將企圖騙取公證書的行為失范人登記到系統檔案中，當行為人再次申辦公證時，公證員可及時揭露欺詐動機，制止不法行為，保障公證書的公正客觀真實性。

第三，增強公證責任的可追究力。因公證員故意或因未盡到謹慎、勤勉、充分的審查核實義務而出具錯假證行為，《最高人民法院關于審查涉及公證活動相關民事案件的若干規定》明確如未履行該義務的，則區分客觀責任或主觀責任所造成的過錯程度承擔補充賠償責任或連帶賠償責任。也就是說公證機構及其公證員在公證活動中如違反公證程序規則出具公證書的，公證機構是要承擔過錯責任的。公證員履行“謹慎、勤勉、充分”審查義務，除了自律約束還需他律規范。在法國，公證人若未進行完整的調查與研究，而出具公證的，應就其差錯負責，若違反公共秩序的，不但公證書不生效，公證人行為還將被認定與申請人為共犯行為。誠然，責任追究必須建立在責任的認定上，這是對公證員和當事人的負責。本文認為，除了檢視公證檔案和聽取陳述外，必要時采取司法鑒定措施是確定法律責任的重要手段。《公證程序規則》授權公證機構可委托專業機構進行鑒定檢測，以便核實涉及公證事項的有關證明材料，這既可明確簽字類材料的真偽，也可作為公證法律責任追究的依據。總的來說，通過公正的公證責任追究判定，促使公證員嚴格履行職責依法辦理公證事務，也是對公證公信力的有力保護。

公證的公信力重構是一個時刻思考鉆研的大課題。公信力的重構沒有一成不變的措施，也沒有立竿見影的效果，只有持之以恒地在實踐中總結經驗，以前瞻求變的眼光，不斷探索破解公證行業在發展中所遇到的新問題新挑戰，才能推動公證事業在新時代實現新飛躍。

[ 參 考 文 獻 ]

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